一、案例背景
自2010年起，国家颁布实施了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，并出台了加速发展学前教育的文件，如《关于当前发展学前教育的若干意见》提出了财政投入要求；2011年，教育部、财政部颁发了《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》， 在该文件的引领和中央财政的具体措施下，各地也相继出台了有关学前教育专项投入的政策文件，并制定专项投入计划、实施专项经费投入项目。在2018年11月17号，国务院颁布了《学前教育深化改革规范发展的若干意见》，意见指出:到2035年，全面普及学前三年教育，建成覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，形成完善的学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，为幼儿提供更加充裕、更加普惠、更加优质的学前教育。为了加强学前教育资金的管理，全面推进绩效审计，2018年，国务院颁发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，该文件提出要按照全面深化改革的要求，加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题。中央与地方审计机关通过依法对学前教育专项资金管理的绩效水平进行审计，针对审计发现的问题提出相应的整改意见与建议，从而加强对学前教育专项资金管理机制的监督，保证学前教育专项资金的经济性、效益性与效果性，全面推进我国学前教育事业的不断发展。
二、学前教育专项资金绩效审计项目介绍
（一）某市学前教育发展现状某市学前教育发展主要存在总体发展不足、城乡发展不平衡、公益性和普惠性不够、幼儿园办园条件较差、办园行为有待进一步规范等问题，与人民群众对学前教育的需求还有较大差距。截止2017年底，某市共有幼儿园XXX 所，在园幼儿（含学前班）XXXXX人， 其中，公办幼儿园 XXX所，在园幼儿XXXXX人；民办幼儿园XXX所，在园幼儿XXX人。
从总体看，某市学前教育仍是全市各级各类教育的薄弱环节，学位供给不足仍是学前教育发展面临的最紧迫问题。为贯彻落实党的十九大“办好学前教育”的要求，进一步推进落实《某市“十三五”时期教育改革和发展规划》，进一步落实《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，促进学前教育持续健康发展，某市制定《某市第三期学前教育三年行动计划（2018-2020）》，拟进一步解决某市学前教育由于起步晚、基础差的问题，促进某市学前教育健康可持续发展。近三年，某市不断加大对学前教育资金的投入，总资金投入超过XXXXXX万元。在2018年-2020年期间中，某市学前教育专项资金投入成果显著。 截止到2020年，全市共有幼儿园 XXX所，在园幼儿XXXXXX人，全市幼儿园老师总数从2017年的XXXX人增加到2020年的XXXXX人， 学前三年毛入园率从2017年的X%增加到2020年的X%，三年新增市级优质园累计合计为XXX所，极大的缓解了学前教育资源分配不合理的局面。
（二）学前教育专项转移支付资金政策绩效审计案例介绍
绩效审计是为加强财政专项资金管理，提高资金使用效益，检查财政专项资金项目的预期目标是否实现，项目是否可持续运行，帮助项目单位分析存在的问题，及时总结经验，改进项目管理措施，提高项目单位绩效管理水平，为预算决策提供有力依据。某市学前教育专项资金绩效审计是由某市教委发起，并组织开展的审计项目。以下分别从项目基本情况、目标、方法、重点、流程和结论四个方面对学前教育专项转移支付资金政策绩效审计案例进行详细介绍。
1. 项目基本情况
某市学前教育专项转移资金政策绩效审计的对象是中央财政及市级财政批复某市的学前教育专项资金。资金用于以下5方面支出：支持在农村和城乡结合部新建、改扩建公办幼儿园、改善办园条件等，不得用于土地购置支出；通过政府购买服务、奖励等方式支持经区级教育部门认定的普惠性民办幼儿园发展；支持企业事业单位、城市街道、农村集体举办的幼儿园向社会提供普惠性服务；支持进城务工人员随迁子女在流入地接受学前教育；支持在偏远农村地区实施学前教育巡回支教试点。
2、学前教育专项转移支付资金政策绩效审计的目标学前教育绩效审计的目标具有多个维度，分别从政策的贯彻落实、预算编制及执行、分类收费标准、以奖代补绩效方面进行具体划分。
（1）关注学前教育政策目标完成情况。审计调查幼儿园建设规划情况，审查学前教育运转和资产管理情况，分析相关的制度是否得以贯彻实施。审计学前教育目标的完成情况，分析普惠园不足的问题是否得到缓解。
（2）关注学前教育专项资金预算编制及执行的效率与效果。依据学前教育资金管理办法，分析资金投入、预算编制内容及标准、预算执行到位率、拨付及时率等，确认资金是否发挥作用。
（3）关注学前教育分类收费标准的合理性。比较公办园、企事业办园、民办园的收费差异及管理情况，以学前教育专项资金补贴标准占幼儿缴费标准的比例衡量幼儿在园的实际成本，审查现有政策落实状况。（4）关注学前教育专项资金绩效。按照学前教育资金的类别，分别评价资金效益、以新增幼儿园数及规模评价建设类资金效益，以普惠性在园幼儿数增长情况评价补贴类资金效益，以在园幼儿数兑现数目评价资助类资金效益等。
3、学前教育专项转移支付资金政策绩效审计的方法
学前教育专项转移支付资金政策绩效审计主要对政策执行、资源绩效、行政效能等方面进行审计取证、分析与评价，所采用的绩效审计方法主要包括以下三类。
（1）绩效审计取证方法。审计人员采取的取证方法包括：检查财政、教育部门以及幼儿园的与学前教育专项资金相关的文件资料；检查幼儿园有形资产；观察幼儿园整体运营与管理情况；与幼儿园园长以及老师进行交流，通过询问方式获取审计证据；通过重新计算方式编制计算表等。
（2）绩效审计分析方法。在审计学前教育专项资金时，主要采用关联分析法和学前教育绩效审计的目标较分析法。关联分析法指将财政数据与教育部门数据、幼儿园业务数据进行关联分析，将上下级部门间的数据进行关联分析，将财政与其他相关部门的数据进行关联分析等，关注其存在的问题。比较分析法则将不同分析期的学前教育数据进行比较，将不同区域的一个或者多个幼儿园资金项目的实际效果与设定的学前教育政策目标进行比较，从而评价资金绩效。
（3）计算机审计方法。运用审计软件或者通用数据分析工具，对学前教育专项资金的规模、结构、支出明细进行分析，形成审计证据。对学前教育专项资金分配合理性、幼儿园规划布局合理性进行绩效审计时，可综合分析学前教育投入数据、资金分配数据、幼儿园控制性规划数据、幼儿园建设数据以及学前适龄儿童数据等，反映普惠性幼儿园的供给情况和资金落实情况。
4、学前教育专项转移支付资金政策绩效审计重点
申报环节审计内容：审计教育主管部门是否制定总项目规划和资金管理办法、项目是否按 规定程序申请设立、是否按申报要求提交申报材料、所提交文件、材料是否真实绩效目标设立项目考核完成情况（设立的绩效目标是否与项目目标相关，是否按设立的绩效目标进行考核）。
分配环节审计内容：审计学前教育专项资金下达的及时性和分配的合理性。重点关注：上级及本级资金到位率和及时率。各个幼儿园是否按照申报材料中安排将预算分派到各个项目中；专项资金形成实物资产是否按国有资产要求进行资产管理,及时建卡建账,专人管理,定期盘点,按程序处置等。使用环节审计内容：审计学前教育专项资金用途是否专款专用，是否存在违法违规行为；审计查阅账本、凭证，包括单位的总账、明细账及辅助账等进行核查，对项目的资金来源及去向进行分类整理；审计项目档案。审计各样本点项目实施档案资料，了解项目的执行情况。
管理环节审计内容：审计学前教育专项资金的使用是否有相应的资金管理、使用制度及使用效果标准；项目管理制度或办法是否合法、合规、完整；项目具体实施部门的项目实施是否符合园舍建设、玩教具配备、幼儿资助、幼儿园奖补项目管理制度或办法规定项目调整及支出调整手续是否完备；项目招投标资料、合同书、验收报告、技术鉴定、资金审计等资料是否齐全并及时归档。后续评估环节审计内容：是否完成项目申报时提出的绩效目标；预算项目资金是否执行完成；幼儿资助资金是否及时到位，预算项目资金是否执行完成；公办幼儿园数量和在园平均幼儿数是否增长，布局规划是否完成；以及可持续影响。
5、学前教育专项资金认定条件和标准根据有关规定对学前教育专项资金认定条件和标准参考如下：
申请市级补助资金的幼儿园应满足以下基本条件，收费项目和标准不高于公办幼儿园政府指导价的普惠性幼儿园(包括中小学附设幼儿班、幼儿园；幼儿园或事业单位附设普惠性社区办园点)；民办幼儿园注册登记性质为非营利性；幼儿园不得设立多种保教费收费价格标准，或以开办特色班、兴趣班等形式另行收费。生均定额补助政策的认定
对普惠性幼儿园按照XXX元/生.月给予生均定额补助， 补助儿童基数按照秋季招生年龄满3岁的在园儿童数核定。毕业班儿童离园后次月不再计入补助基数。秋季学期新招儿童从当年9月计入补助基数。租金补助政策的认定
对通过租赁场地新举办普惠性幼儿园(包括举办分址分部)给予租金补助。补助标准不高于X元/平方米.天，实际租金低于市级补助标准的据实补助。普惠性幼儿园通过租赁场地迁址的，按照租赁场地比原址增加面积核定补助基数。租赁场地应符合各区学前教育发展规划和幼儿园布局规划，达到普惠性幼儿园办园标准。租赁场地价格需经具备资质的第三方价格评估机构进行评估。享受租金补助政策的幼儿园应与租赁场地的所有权人签订长期租赁意向性协议，并按照相关法律规定签订租赁合同。
扩学位补助政策的认定
普惠性幼儿园新增学位，按照XXXX元/生的标准给予一次性扩学位补助，用于弥补办园成本支出。新建改扩建(含扩班)幼儿园须列入各区三期行动计划扩增学位台账，根据幼儿园扩增学位任务数给予一次性扩学位补助；存量幼儿园当年秋季学期小班招生人数同比上年秋季学期增加，按照增加人数给予一次性扩学位补助。幼儿园在园儿童数量低于以前年度在园儿童数量的，新增儿童不享受扩学位补助政策。普惠性幼儿园一次性奖励政策的认定
非普惠性幼儿园降低收费价格转为普惠性幼儿园，按照XXXX元/生的标准给予一次性奖励，用于弥补办园成本支出。补助基数按幼儿园申请补助当月在园儿童数核定。 非普惠性幼儿园可在正式转为普惠性幼儿园前向区教委申请一次性奖励，同时承诺在一年内转为普惠性幼儿园，并在民政部门注册登记为非营利性幼儿园。
6、学前教育专项转移支付资金政策绩效审计流程
根据某市2021年审计项目计划，某市教委派出审计组，自2021年6月15号至7月6号，对该市学前教育专项资金使用情况进行了审计，对重要事项进行了必要的延伸和追溯。审计主体：某市教委
审计对象：2018年―2020年某市教委、各区公办园和普惠性民办园等单位的学前教育政策执行或者和学前教育专项资金绩效审计有关的事项。审计总体目标是：立足资金看规范，超越资金看绩效，跳出资金看体系。一是通过了解、计算、分析、衡量项目投入、过程、产出、效果涉及的各项指标，客观公正地反映某市教委2018-2020年支持学前教育发展项目资金实际使用和产出的绩效状况，为今后该项目实施方向及管理方式的改进提供指导，逐步树立以结果为导向、讲求绩效的观念。二是通过评价、总结项目实施的做法、经验和教训，提出改进措施和建设性意见，为项目绩效管理提供决策参考及政策制定依据。三是通过绩效评价工作，培训绩效评价队伍，构建财政资金项目绩效考评机制。
审计范围：对2018-2020年某市财政安排市教委管理的学前教育专项资金XXXXXX万元开展专项资金审计。学前教育专项资金绩效审计流程分为审计计划阶段、审计实施阶段、审计报告阶段四个阶段。
（1）审计计划阶段6月2号至6月11号为审计计划阶段。市教委组建了学前教育专项资金绩效审计工作小组，项目组由20名审计人员构成。按照审计程序，首先是了解被审计单位及其环境，并执行了审前调查程序。审计组收集了某市学前教育专项资金项目立项文件、项目预算资金材料、项目工作总结，完成了项目基础信息表。在项目基础信息表的基础上，制定具体审计计划，包括审计目标、审计范围、审计内容、审计重点、 实施步骤等，项目组负责人对绩效审计的工作任务进行分解，设计座谈会提纲、资料清单、任务清单和相关表格，最终形成完整的绩效审计计划，指导各项目小组按相同标准、步骤规范化进行绩审计活动。审计组在完成了准备工作后，向区教委及幼儿园下发审计通知。
（2）审计实施阶段6月15号至7月6号为审计实施阶段。根据区域划分，将审计工作小组划分为6组，负责现场审计。审计实施阶段的主要工作为按照既定的审计计划，执行审计程序，收集审计证据，编制审计工作底稿。在审计实施阶段，审计组主要采取传统的财务收支审计方法，比如：询问、观察、检查、分析等。收集了项目相关资料，并且通过与项目实施人员、财务人员进行面访座谈，找出问题，并针对存在的问题给出相关建议。在实施项目的过程中，审计人员根据收集到的各种审计证据，分析审计证据，编制审计底稿。完成绩效审计底稿后，与区教委进行沟通，就特殊事项进行了交流，收集并分析教委的意见。
（3）审计报告阶段7月7至7月30号为审计报告阶段。通过对收集到的资料、数据统计结果进行 比对和交叉验证后，确定用于继续分析和评价的证据，采用变化分析，通过比较指标的实际情况与预期数据对应程度，最终确认审计结果。对初步确定项目绩效的审计结果进行逐级复核、汇总、分析，核查审计工作中是否存在重复和遗漏的情况。在此基础上，撰写项目绩效审计报告初稿。在同被审计单位充分交换意见并作必要的修改后，出具绩效审计报告。将出具的绩效审计报告交送某市教委。
（三）经验与体会
1、注重选项和审前调查工作
绩效审计与传统审计不同，范围较广，评价指标、标准因审计项目不同而异，因此开展绩效审计前对审计项目的了解和审计重点的把握尤为关键。本次审计，由于缺乏学前教育事业发展的相关量化指标，因此审计组在审计调查阶段投入了相当大的时间和精力，不仅走访了区教委，而且还走访了公办学校、民办学校等，以准确判断审计的重点内容，审计结果表明，找准审计重点有利于审计人员合理安排审计时间，为顺利实施审计项目做好准备工作。
2、关注非财务资料绩效审计在审计财务资料的基础上，更加注重业务资料和其它相关资料，通过审阅大量的业务资料，为审计评价或发现问题提供依据，本次审计，除了查阅被审单位的财务资金使用管理情况，还关注了许多非财务资料，如学生花名册和学籍管理，租金评估等方面的资料，这些资料对发现日常管理和运作机制问题发挥了至关重要的作用。
3、计算机辅助审计审计人员通过AO现场审计实施系统软件，一是对区教委的学前教育专项资金核算账套进行审查分析，并统计相关数据，了解区教委的资金走向及对学前教育资金使用的合规性。二是对大量相关电子数据进行采集和分析，确保了采集分析的准确性，又减轻了审计人员的现场工作压力，提高了审计工作效率。
