10月31日，全国证券资格会计师事务所主要负责人会议在北京召开。会议系统总结了过去一年来注册会计师行业改革与行业管理取得的成绩，全面分析了当前行业发展面临的形势和挑战，并对做好下一阶段工作作出部署。财政部党组成员、部长助理余蔚平出席会议并作重要讲话。财政部会计司司长杨敏作注册会计师行业管理工作报告。工商总局、证监会和我部监督检查局、中注协等单位有关司局负责同志应邀出席会议并讲话。会议期间，财政部举行了财政会计行业管理信息系统二期上线仪式，余蔚平部长助理和部内外相关司局负责同志为系统二期上线运行揭牌。财政部会计司和中注协有关同志还就特殊普通合伙转制有关问题进行专题讲解和答疑。
这次会议受到业内和有关方面高度关注和积极评价。新华社、人民日报、经济日报、中国证券报、上海证券报和中国会计报等新闻媒体在第一时间进行宣传报道。为了认真贯彻落实会议精神，我司决定编发四期专辑，第一辑编发余蔚平部长助理的重要讲话及会议新闻通稿，第二辑编发杨敏司长的工作报告，第三辑编发部外有关司局负责同志的讲话，第四辑编发部内有关司局负责同志的讲话。本期为第四辑。请各地财政部门会计与注册会计师管理机构、注册会计师协会和各证券资格会计师事务所认真学习领会，深入贯彻落实。
加强行政监督 推动行业发展
——财政部监督检查局监察专员郜进兴在全国证券资格
会计师事务所主要负责人会议上的讲话
同志们：
上午好！很高兴参加今天的会议。下面，我就进一步做好行政监督工作、推动行业健康发展谈几点认识和体会。
一、围绕落实国办发56号文件精神，注册会计师行业行政监督工作取得明显成效
近年来，在部党组的统一领导下，监督检查局坚持以促进注册会计师行业健康发展为出发点，以提高注册会计师行业的执业质量、增强社会公众对行业的信心为目标，以惩处少数、教育多数为基本理念，严格依法行政、依法监督，有力促进了注册会计师执业质量和会计信息质量的全面提升。特别是国办发56号文件下发后，我们进一步调整完善会计师事务所监管机制，寓监管于服务之中，为会计事务所做大做强和注册会计师行业加快发展创造了有利条件。
（一）完善监管分工，加强证券资格事务所行政监督。2009年以来，财政部按照依法行政、便利高效的原则，调整了行政监督职责分工，明确由专员办负责对证券资格事务所的监督，形成了财政部及驻各地专员办以证券资格事务所监督为主、地方财政部门以非证券资格事务所属地化监督为主的分工格局，有效整合了监管力量，避免财政部门内部的重复检查，建立和完善了统一协调、分工明确、覆盖全面的行政监督机制。证券资格事务所点对点监管机制实施以来，对证券资格事务所的行政监督、特别是日常监管明显加强，各项监管措施更加到位，有力地促进了证券资格事务所加强内部管理、提升执业质量。同时，各地专员办主动服务，积极协调解决事务所在执业中遇到的困难，点对点监管得到了证券资格事务所的好评和欢迎。
（二）发挥检查优势，完善全方位会计监督体系。监督检查局充分发挥财政监督检查的独特优势，形成了从企业检查入手和从事务所检查入手两种检查模式，既发挥了注册会计师审计的辐射作用，又保证了对企业会计核算的直接监督，实现了会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查的有机结合，会计监督的覆盖面和影响力大大提高。从去年开始，监督检查局组织多个专员办对“四大”会计师事务所开展联合检查，不仅引起了全行业广泛关注，也得到了部党组的充分肯定。王军副部长、李勇副部长作出批示：“这项检查和整改将对今后的四大乃至整个注会行业的诚信建设和规范执业起到积极的推动作用，应坚持下去。”在今年的检查中，我们围绕国家宏观调控重点，在全国范围内组织多个专员办对煤炭、电力、交通等大型中央企业开展了联合检查，并继续选择为这些大型中央企业出具审计报告的四大所进行联动检查。一方面，通过对事务所核心客户的检查，可以有效验证大型事务所的执业质量；另一方面，通过加大企业会计信息质量检查力度，规范企业会计行为，能够大大改善会计师事务所的执业环境，提升审计的独立性和权威性。
（三）坚持服务理念，维护公平竞争的市场秩序。监督检查局将监督检查与服务行业发展紧密结合起来，牢固树立“惩处少数、教育多数”的监管理念，特别是对证券资格事务所的处理处罚，我们始终非常慎重，坚持“重师轻所”的原则，重点督促事务所积极整改、完善管理、规范执业，这一做法也得到了行业的普遍理解和支持。许多证券资格事务所负责人还主动邀请财政部对其开展检查，称之为“免费体检”，以此促进事务所内部治理和执业质量的全面提升。王军副部长批示：“这样的检查理念很好”。刘建华纪检组长批示：“专员办查处案例专报引起部领导高度重视，推动了事务所的积极整改，赢得了被查单位的理解。”
（四）加强部门沟通，为行业发展创造良好外部环境。近年来，监督检查局积极与有关部门沟通协调，为注册会计师行业执业环境的逐步改善做出了努力。比如，在《审计法》等法律法规的修订过程中，我们从行业发展大局出发，积极沟通协调和提出修改建议，尽可能避免多头监管和重复检查，得到了立法机构的支持和采纳。我们还主动与国资委等部门进行沟通，避免事务所因受到警告等较轻行政处罚而被禁止参加审计业务投标，得到了有关部门的积极响应和认可。在《注师法》修订过程中，监督检查局与部内有关单位及国务院法制办、全国人大等有关单位积极沟通，着力细化和明确注册会计师法律责任，重点解决《注师法》与《证券法》、《公司法》中注册会计师法律责任不对等的问题。为推动证券资格事务所顺利转制，监督检查局组织各地专员办及时为转制事务所拟任合伙人出具资格审查证明文件，并主动协调会计司，明确原事务所受过行政处罚的股东，仍可在转制后的事务所担任合伙人，从而减少了事务所转制的阻力。
（五）推动国际合作，支持会计师事务所“走出去”。在部内有关司局的支持下，监督检查局发挥牵头作用，在加强国际会计监管合作方面取得了积极进展。欧盟方面已认可中国注册会计师审计监管与欧盟等效，下一步将启动与欧盟主要成员国审计监管合作谈判。与香港特别行政区签订了监督检查合作协议，按照完全依赖原则解决了H股审计后续监管问题，目前香港会计师公会已经就两家在联交所上市的内地公司审计问题提出协查请求，相关检查将于明年年初开展。监督检查局还会同证监会等有关部门，积极主动地与美国公众公司会计监管委员会（PCAOB）沟通协调，妥善解决中美跨境监管问题。通过进一步加大会计监管国际协调力度，构建平等互利的监管合作机制，为我国会计师事务所“走出去”战略的实施创造了良好条件。
二、进一步强化和完善行政监督工作，推动注册会计师行业又好又快发展
当前行业发展正处于一个前所未有的机遇期。推动会计师事务所改制整合、做大做强，促进行业在更高水平上实现更好更快发展，是我们面临的光荣而艰巨的任务。为此，监督检查局将在注册会计师行业行政监督工作方面，重点推进“四个创新”：
（一）创新检查思路，准确把握工作重点。会计监督对象点多面广，我们不能追求“包打天下”，必须有所取舍、突出重点。下一步财政部在会计监督工作方面将把主要精力放在关系国计民生、与财政管理联系紧密、社会高度关注的重点领域，进一步加强对证券资格会计师事务所、上市公司（包括拟上市公司）、中央企业的监管，建立会计监督“主阵地”。上市公司和中央企业是执行会计准则和内控指引的主体，其会计信息质量直接关系到公众利益，必须进一步加强监管。而中央企业、上市公司是证券资格事务所的主要客户，相当一部分央企本身就是上市公司，因此这三块阵地是紧密结合的整体。我们将充分利用双向延伸这一独到手段，以专员办对证券资格事务所点对点监管为依托，将日常监管和专项检查有机结合起来，统筹建立覆盖全面、严密高效的监管机制。在证券资格事务所监管方面，要对事务所执业质量、人员资质、内部管理以及财务核算进行全方位监管，并重点关注事务所系统风险和核心业务，为推动事务所改制整合提供坚实保障，从而引导事务所以质取胜、健康发展、稳步做大。
（二）创新监管手段，完善日常监管机制。继续坚持将会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查相结合、将专项检查与日常监管相结合，充分发挥从企业到事务所和从事务所到企业“双向延伸”的检查模式，丰富和充实单位内部监督、注册会计师审计监督、政府行政监督“三位一体”会计监督体系。在强化企业会计监管方面，财政部将要求专员办建立辖区内央企分支机构、上市公司和分工监管事务所重点审计客户的基础信息库，探索建立日常监管机制。在证券资格事务所方面，今后要积极推进综合评价、分类监管、联动检查等监管方式创新。我们将以执业质量为核心，综合考虑经营理念、业务承接与保持、人力资源等因素，对事务所执业水平进行科学、合理的评价，对综合评价较差的事务所将进行重点监控，加大检查频率和力度。在监管手段上，要综合利用动态监控、约谈、专项调查、事务所自查和重点检查等多种方式，提高监管效率。
（三）创新组织方式，有效形成监管合力。在财政部门内部，既要充分发挥专员办对重点行业、重点企业的监督作用，又要充分调动地方财政部门属地化监管的积极性，扩大会计监督的覆盖面，点面结合，有效形成监管合力，全面加强会计监督工作。专员办与地方财政部门要进一步明确职责、合理分工，着力完善专员办以国有大型企业、上市公司、金融机构、证券资格事务所为重点，地方各级财政部门以地方国有企业、民营企业、外资企业、行政事业单位、中小事务所为重点的会计监督格局。在大型企业集团和证券资格事务所的检查组织上，要充分发挥专员办发挥统一部署、集团作战的优势，在全国范围内开展联合联动检查，对企业总部与子（分）公司、证券资格事务所总所与分所，分别从上至下开展系统性的全面检查。今后一段时期，财政部将对大型事务所建立“轮查”制度，并采取多个专员办对总所及各地分所联合联动检查的方式。联合联动检查将按照统一计划、统一组织、统一方案、统一审理、统一处理、统一公告等“六统一”方式开展，从而规范检查行为、提高检查成效。
（四）创新工作机制，提升规范化水平。一是加快推动相关法律法规的修订完善。目前《注册会计师法》修订草案已上报国务院法制办，有望近期全国人大常委会审议通过。下一步还要重点推进《注册会计师法实施条例》、《会计法》的修订，并对《会计师事务所审批和监督暂行办法》、《会计师事务所监督检查工作规程》进行修改。二是要进一步规范检查工作程序。进一步总结和完善涵盖检查选户、查前培训、现场检查、查后审理、处罚公告等各个环节在内的工作方法和机制，形成一整套明确、详细的规章制度和操作指南，进一步提高会计监督的科学化、规范化水平。三是加大公告宣传和曝光力度。要进一步完善检查公告的内容和指标设计，提高会计监督的透明度和影响力。研究建立重大典型案例公告制度，通过新闻通气会、专题报道等多种方式，加大对典型案例的曝光和宣传力度，有效扩大会计监督的社会影响。四是大力提升信息化监管水平。注册会计师行业行政监管信息系统二期已正式上线，系统为适应对事务所动态监控的需要，重点完善了业务报备、预警分析等功能模块，并新增监管日志功能，增强日常监管的及时性、针对性。下一步我们将以事务所业务报备系统为基础，会同有关部门抓紧研究和进行试点，解决信息共享和互联互通问题，建立报表单一来源机制，对会计信息失真问题进行源头综合治理。
三、对事务所的几点希望和要求
首先，会计师事务所应强化内部治理，建立健全管理制度。内部治理是否科学有效，直接反映会计师事务所的管理水平，直接体现会计师事务所的执业质量，直接影响会计师事务所的品牌声誉。治理不善已成为制约一些事务所发展壮大的“软肋”和“瓶颈”。部分事务所单纯追求业务发展和排名，急于扩大规模，大量合并和设立分所，但管理和质量控制没有跟上，以至频繁出现执业质量问题。因此，大中型会计师事务所必须着力推进人事管理、财务管理、市场管理、信息管理和技术标准的一体化，健全完善以决策程序、风险控制、人才培养、收益分配、分所管理、信息网络为重点的内部管理制度，确保业务质量控制制度执行到位，这样才能实现真正的做大做强。
其次，会计师事务所必须摆正“质量”和“效益”的关系，始终将执业质量放在首位，切实增强风险意识，从源头上把好质量关。特别是事务所转制以后，合伙人执业风险明显增大，必须牢固树立风险意识。从监管实践来看，近期股民委托律师向财政部申请公开上市公司和会计师事务所处理处罚决定的越来越多，事务所应诉风险倍增，必须引起重视。一是要避免低价竞争；二是要慎重选择“接下家”业务；三是要避免只重视证券业务，放松非上市公司审计业务的质量控制。
最后，请会计师事务所充分理解并一如既往地配合财政部门的行政监督工作，一方面事务所要有主动接受监督的意识，配合监督工作开展，及时报备业务信息，及时报告重大事项，及时对检查发现的问题进行整改；另一方面，我们也欢迎事务所对我们的工作进行监督，及时反映有关意见和建议，协助我们改进工作、提高监管水平。
深入实施做强做大战略支持证券资格事务所提升核心竞争力
——中注协副会长兼秘书长陈毓圭在全国证券资格
会计师事务所主要负责人会议上的讲话
尊敬的余助理，各位领导，同志们：
很高兴有机会参加全国证券资格会计师事务所主要负责人会议，借此机会，我想针对会计师事务所向特殊普通合伙转制谈几点想法。
一、对特殊普通合伙转制工作的基本认识
2010年7月，财政部、国家工商总局印发《关于推动大中型会计师事务所采用特殊普通合伙组织形式的暂行规定》，并启动大型事务所向特殊普通合伙转制工作。目前，具有A+H股审计资格的8家本土事务所和4大合作所中的3家基本完成特殊普通合伙转制，十分不易。
我认为，首先，这是会计师事务所做强做大的重要体制创新。2006年会计师事务所做强做大战略实施以来，规模越来越大。事务所规模越大，分布越广，责任分担就越复杂、也需要更明确。1998年行业脱钩改制后，事务所由挂靠体制下的事业单位逐步转为注册会计师自主设立的市场化经营体制下的市场主体。而这次改革是事务所从有限责任公司转制为特殊普通合伙，涉及组织形式、法律责任、内部组织架构、内部治理机制、合伙文化构建等一系列问题，无疑是体制创新的一个重要举措。
第二，是事务所内部治理机制完善的重要契机。多年来，我们提倡事务所智合、人合、心合，而传统上的公司制是以资本为纽带，如何把外在资本关系转为内在的人合机制，转换为以人为纽带的关系，一直没有很好解决。事务所作为专业服务机构，一方面合伙人必须保证执业质量、控制执业风险，对自己的执业行为负责；另一方面合伙人的执业行为关系社会公众利益，必须接受社会监督、进行自我管理。事务所这次转制，有利于进一步加强以人合为核心的制度建设，进而进一步完善内部治理机制建设。
第三，是深化行业诚信文化建设的重要制度探索。事务所作为行业诚信文化建设的主体，需要自我约束、外力约束和法制约束，需要从原来以行政责任、刑事责任为主转为以民事责任为主的市场化责任追究体系。合伙制从法律上强调执业行为的约束，有利于培育行业诚信文化，有利于推进事务所从根本上控制执业风险，有利于促进事务所依照法律和执业准则执业，提高执业质量。这几年执业质量检查反映出，转制事务所的执业质量提升的好处已经显现。
二、为支持特殊普通合伙转制所做的主要工作
2010年以来，为贯彻部党组关于大中型事务所向特殊普通合伙转制、中外合作事务所本土化转制工作要求，我们开展了以下工作：
一是把事务所体制机制问题纳入行业发展总体规划，重点加以研究推进。根据财政部关于大型事务所向特殊普通合伙制的要求，中注协2011年9月发布的《中国注册会计师行业发展规划（2011-2015年）》，将“事务所组织形式、治理机制和管理制度更加科学”作为行业发展的十大目标之一，同时把“加快完善事务所体制机制”作为“十二五”期间的十二项重点任务之一，作为一个长效机制和工作来安排。
二是专门成立“特殊普通合伙转制研究咨询工作组”，研究印发合伙协议范本。2010年10月29日，中注协成立“特殊普通合伙转制研究咨询工作组”，工作组在2005年中注协印发《合伙会计师事务所协议范本》和《有限责任会计师事务所章程范本》的基础上，针对特殊普通合伙在内部治理机制、法律责任界定、合伙文化构建等面临的新问题提出解决方案，于2011年印发了《会计师事务所特殊普通合伙协议范本》。范本的目的是提供必备的条款要素、法律界限。经广泛征求部内司局、事务所的意见，特别是多次协调取得了国家工商局对范本的认可，解决了原来几个“范本”打架问题。
三是开展专题培训研讨，指导大型事务所顺利转制。2010年以来，围绕特殊普通合伙协议范本起草和大型事务所转制，召开有关事务所负责人座谈会、研讨会、论证会，其中涉及领域有特殊普通合伙制的合伙法理、治理结构、决策机制、薪酬分配、责任控制与分担等。2011年以来，我们还应事务所要求，在年度培训中开设“转制高级研讨班”，安排转制事务所高级管理人员进行专题培训，法律专家介绍理论、事务所现身说法，对指导大型事务所平稳转制给予有力的技术支持。
四是出台政策措施，鼓励引导事务所加快完成转制。为深入实施做强做大战略，2012年上半年，按照王军副部长“措施要实、针对性要强”的批示精神，中注协起草印发《关于支持会计师事务所进一步做强做大的若干政策措施》（也称“24条”）。其中，将“支持事务所向特殊普通合伙转制”作为措施之一，提出“对于完成转制的证券资格事务所，在注册会计师行业领军人才培养工程中，给予事务所合伙人推荐入选名额，并在事务所设立注册会计师行业高校优秀学生实习基地”。
五是起草职业责任保险合同范本，健全和完善行业风险保障制度与机制。投保职业责任保险，事务所认为是方向，但是实践中问题也不少，如保险协议条款不合理，买保险易而赔付难，承保范围窄，追溯期短等等，希望行业推动增强责任保险制度的合理性和保障性。为此，中注协将这项工作作为2012年重点工作，经过一年的广泛调研，提出了以省级注协为单位集中投保职业责任保险的模式，以最大限度降低费率；同时，在总结十多年实践的基础上，起草了《事务所职业责任保险合同范本》、《事务所集中投保实施办法》，现已印发征求意见。
在致力于规划研究、技术支持和保障服务的同时，我们也注意到，事务所向特殊普通合伙转制，至少有三大问题必须解决好。一是现有法律比较抽象，政策还不配套，法律政策需要完善。二是内部决策不够民主，分配制度不够合理，总分所决策分散，需要尽快建立合伙决策机制。三是解决质量控制问题。总之，要把合伙的优势真正转化为制度优势，避免流于形式上“合伙”而内涵不合，不把“合伙”搞成“分伙”。
三、下一步工作设想
提高证券事务所的执业质量和内部管理水平，是资本市场稳定和不断完善的重要制度保证，也是促进注册会计师行业加快转型发展、提高服务经济发展方式转变能力的重要领域。注册会计师行业自2009年参加中央学习实践和创先争优活动以来，先后经历了体制年、机制年、制度年、网络年的系统建设，2012年作为实施行业“十二五”规划承上启下的重要一年，中注协紧紧围绕“服务国家建设”的主题和“诚信建设”的主线，推战略，抓重点，紧紧依靠行业广大从业人员的主体意识，积极调动行业创新精神，深入实施行业发展“五大战略”，推动行业发展迈上新台阶。最近，在王军副部长领导下，中国注册会计师行业党委提出将2013年作为“文化建设年”。大力培育事务所合伙文化建设是当前以及今后一个时期行业努力的重点方向。
围绕事务所特殊普通合伙转制，我们将做好以下工作：
一是启动事务所品牌建设，以事务所品牌建设指导意见，指导事务所内塑文化、外塑形象，走品牌化发展道路。
二是鼓励支持事务所强强合并和走出去发展执业网络，推动大型事务所提升规模化和国际化发展水平。
三是加快出台职业责任保险合同示范文本及实施方案，推进省级注协开展集中投保工作，提升转制事务所抵御执业风险的能力。
四是落实事务所做强做大扶持措施，进一步研究提升事务所服务金融市场能力的政策措施。
五是指导事务所开展多元化经营试点，推动多元化经营、产业化构建、一体化管理，提升开展高端业务的能力。
