[案例介绍]
2008年4月10日至5月18日，三泰公司基建审计部李健、王华等审计人员，依据《内部审计实务指南第1号—建设项目审计》（以下简称“建设项目内部审计实务指南”）和《三泰公司建设项目全过程审计的实施方案》，对三泰公司所属的年产100万吨的东海煤矿新建工程招标投标工作执行了内部审计。
一、基本案情
东海煤矿新建工程地处****东海市和平大街21号，工程建设占地面积7689平方米，建筑面积24530平方米，概算批复总投资31932万元。本工程由三泰恒业公司东海矿业公司建设，由东海煤炭设计院设计，海程建设监理公司进行监理，由东海市煤矿建设公司、东海矿业建安工程有限公司等21家公司承包施工。工程招标系委托东海市招标代理有限公司代理。
2004年3月20日，东海煤矿公司上报了新建工程的项目建议书，在得到批复后，同年12月8日上报了由东海煤炭设计院代为编制的可行性研究报告，次年8月15日得到了国家计委的批复。批复建筑工程总投资31932万元。
二、审计重点
审计组的李健等审计人员，对东海煤矿公司新建项目招标投标等情况进行了初步了解，根据审计组提出的几个问题形成初步共识，确定本次审计的对象是招标投标工作及其管理，审计重点主要有以下几个方面：
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三、审计过程
对东海矿业新建项目招标投标情况审计，三泰公司审计部的李健等审计人员进行了以下审计过程：
(一)明确新建项目招标投标审计的目的及程序
明确新建项目招标投标审计的目的及程序，是对新建项目招标投标情况审计的首要工作。三泰公司基建审计部的李健在对东海矿业公司新建项目招标投标情况审计时，首先编制了如下新建项目招标投标情况审计程序表：
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内部审计工作底稿
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新建项目招标投标情况审计程序表
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客户：东海矿业公司
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签名
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日期
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项目：新建项目招标投标情况审计程序表
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编制人
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李健
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2008.4.15
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索引号
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Js-1
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截止日：2008年2月31日
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复核人
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杨鹏云
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2008.4.25
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页次
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1
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一、审计目标
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1. 确定建设项目招投标条件的可行性、完备性；
2. 确定建设项目招投标文件的合规性、完整性；
3. 确定建设项目标底与投标报价的真实性、准确性；
4. 确定建设项目招投标程序的合规性、有效性；
5. 确定建设项目招投标管理工作的有效性；
6. 确定建设项目施工合同与招投标文件的一致性；
7. 评价建设项目招投标的总体情况。
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二、审计程序
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执行情况
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索引号
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1．收集与招标投标审计有关的资料。
2．调查了解招标投标情况。
7．综合评价招标投标总体情况。
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已收集
已执行
已评价
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（二）收集与招标投标审计有关的各种资料
三泰公司基建审计部李健等审计人员，根据对三泰公司新建项目招标投标情况审计程序表的计划安排，实施了收集与招标投标审计有关资料的审计程序，并编制了如下新建项目招标投标情况审计有关资料清单：
内部审计工作底稿
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新建项目招标投标情况审计有关资料清单
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客户：东海矿业公司
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签名
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日期
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项目：新建项目招标投标审计有关资料
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编制人
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李健
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2008.4.16
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索引号
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js-2
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截止日：2008年2月31日
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复核人
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杨鹏云
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2008.4.18
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页次
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1
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序号
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资 料 名 称
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资 料 来 源
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提供时间
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备 注
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1
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招标审批资料
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东海矿业公司
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4月18日
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已提供
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2
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招标委托代理资料
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东海矿业公司
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4月18日
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已提供
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3
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招标投标及评标资料
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东海矿业公司
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4月18日
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已提供
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4
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中标及合同资料
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东海矿业公司
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4月18日
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已提供
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5
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备案资料
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东海矿业公司
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4月18日
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已提供
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（三）调查了解新建项目招投标执行程序情况
三泰公司基建审计部的李健等审计人员，依据《三泰公司新建项目全过程审计的实施方案》和新建项目招标投标情况审计的特殊要求，在对东海矿业公司新建项目招标投标情况审计时，实施调查了解和分析新建项目招标投标情况的审计程序，并编制了如下审计情况调查表：
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中天恒会计师事务所建设项目招投标情况审计调查表
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客户：三泰恒业公司
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签名
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日期
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项目：项目招投标调查表
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编制人
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李健
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2008.4.16
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索引号
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js-3
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截止日：2008年2月31日
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复核人
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杨鹏云
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2086.4.18
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页次
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1
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调 查 内 容
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是
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否
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备 注
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1、建设单位招标是否具备条件？
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是
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2、建设项目是否采用邀标形式？
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是
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3、建设项目是否采用公开招标形式？
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是
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部分邀请
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4、建设项目是否采用议标形式？
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否
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5、是否有完整的招标报批资料？
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否
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6、是否成立了招标小组？
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是
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7、是否由有资质的单位或有资格的人员编制标的？
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是
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8、标底的编制方法是否合规？
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是
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9、标底是否存在泄露或不准确的问题？
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是
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10、是否编制了招标文件？
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是
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11、招标文件内容是否完整、合法、清晰？
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|
否
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12、招标文件是否经过了严格的审核？
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|
否
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13、是否审核了投标人的资质和级别？
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是
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14、投标书是否符合要求？
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是
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15、投标人是否大于三家？
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|
否
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16、投标报价是否真实准确？
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是
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17、是否按规定的程序组织了开标？
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是
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18、是否按照规定的文件规定标准进行评标？
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|
否
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19、定标的时间和程序是否符合要求？
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|
否
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20、合同文件是否完整？
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|
否
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21、合同条款是否合规？
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|
否
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22、合同内容是否与招标文件的要求一致？
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|
否
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23、合同报价是否适当？
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|
否
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24、合同签定程序是否合规？
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|
否
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25、合同签定的手续是否完整？
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否
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26、合同签定的承包方式是否合理？
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|
否
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27、合同是否得到了严格的执行？
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|
否
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审计小结: 该建设单位具备招标条件，部分采用公开招标方式，部分采用了邀标形式，投标人的资质符合要求，但招投标程序不合规，合同文件不完整，合同内容与招标文件不一致，合同签定手续不合规，合同条款存在漏洞等。
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（四）查证核实新建项目招标投标情况
三泰公司基建审计部的李健等审计人员，依据《三泰公司新建项目全过程审计的实施方案》和新建项目招标投标情况审计的特殊要求，在对三泰公司新建项目招标投标情况审计时，实施查证核实新建项目招标投标情况的审计程序。
四、审计结果
（一）招标准备工作审计情况
经审计，该新建项目履行了立项审批程序，且得到了相关部门的批复；建设资金已落实，征地拆迁工作已完成，具备了招标条件；因东海矿业公司不具备自行招标的能力，将招标工作委托给东海市招标代理有限责任公司代理招标，并依法对新建项目合理地进行了标段划分。但在委托招标代理时，合同签订内容不规范，费用的计取也不尽合理。
1、委托招标代理的协议书签订不规范，约定内容不明确，缺乏可操作性。
事例：委托招标协议书代理服务内容仅约定为：“东海煤炭公司新建项目”的招标工作，具体的代理内容、期限、要求、执行标准、处罚条款等均没有约定。
审计依据：《中华人民共和国合同法》第二章第十二条规定：“合同的内容由当事人约定，一般包括以下条款：标的、数量、质量、价款或者报酬、履行期限、地点和方式、违约责任、解决争议的方法等”。
潜在风险：一是不便于合同或协议的履行，一旦出现问题，容易出现相互扯皮、推委现象、产生纠纷，有可能增加履约成本和直接成本。
审计建议：规范合同协议的签订行为，严格执行相关法律法规之规定，确保合同协议内容齐全，条款清晰，以利于合同协议的履行。
2、委托协议对招标代理收费的方式约定不合理，费用计取偏高。
事例：代理协议约定收费标准为：“每个招标项目中标价在伍仟万元以内（含伍仟万元），以中标价的5.5‰向甲方收取招标代理服务费（不含标底编制费）；中标价在伍仟万元以上，按国家计委计价格[2002]1980号文规定的收费标准，向甲方收取招标代理服务费”。分析该约定条款，主要存在以下不妥之处：
（1）国家计委计价格[2002]1980号文规定的收费标准前提是招标代理服务全过程的收费基准价格，而本代理协议约定代理业务中不含编制标底业务，故直接执行该文件规定费率是不妥的，应在该文件规定费率的基础上核减编制标底的费用；
（2）协议书对招标项目在伍仟万元（含伍仟万元）以下项目约定的固定费率欠妥（国家计委计价格[2002]1980号文规定的收费比率为差额定率累进计费的方式）。
按协议书约定的费率与上述文件规定的计费方式分别计算，以伍仟万元的招标项目为例，多支付代理费约6.95万元，多付比例达33.82％。
审计依据：国家计委计价格[2002]1980号文规定，招标代理收费为差额定率累进计费的方式，根据代理业务的规模大小适应不同的费率。
潜在风险：依据该协议约定的收费标准，在招标项目超过2000万元时，随着招标项目金额的增加，超额支付的费用越来越多。
审计建议：严格执行国家计委计价格[2002]1980号文件之规定，确保招标代理业务收费的合理性和正确性。
（二）招标投标工作审计情况
东海矿业在工程建设过程中，对21项单位工程中金额在限额以下的8项工程没有执行招标程序，而是直接委托给东海矿业公司所属的三产企业及部分社会施工单位承包；在执行招标的单位工程中，其中9项执行了公开招标，4项实行邀请招标。执行招标时，委托代理公司编制了招标文件，并在规定的期限内开标，组织评标委员会进行评标、定标，发送中标通知书。
但因三泰公司系国有企业，其资产为国有资产，在招标方式的选择上理应选择公开招标，但东海矿业公司在执行招标过程中，为赶工期，并没有按照批复资料的规定执行，对部分单位工程执行了邀请招标；在招标文件的编制时，部分内容约定缺乏合理性、科学性。
1、没有完全执行国家或企业内部有关招投标管理制度之规定，对委托业务没有全面执行招标程序。
事例：本新建项目，仅对部分施工单位的选择执行了招标程序，对项目的招标投标、监理单位的选择按总公司指定直接委托，对材料采购采用议价的方式确定承包单位。
审计依据：《中华人民共和国招标投标法》之规定，依法必须进行招标的项目，其招标范围包括勘察、设计、监理、施工及与工程建设有重大关系的材料（设备）采购等。
潜在风险：采取直接委托的方式确定招标投标、监理、材料采购等合作单位，无法形成公平竞争的局面，不利于选择资质合格、有实力的单位参与。
审计建议：确保应招标工程全部执行招标程序，包括工程的勘察、设计、监理、施工及与工程建设相关的重要设备材料采购等环节，在条件允许的情况下尽量实行公开招标，多引入具备相应资质的单位参加竞标，通过竞争择优选择工程承包人、设计人及监理单位，不仅可以达到降低工程造价的目的，而且可以在施工管理中通过对比考核，建立竞争机制，保证工期，提高工程质量，促进项目管理的全面提高。
2、因客观原因，部分单位工程的招标方式不合理。
事例：主斜井工程、主运大巷机头硐室工程、主井井底绕道工程等单位工程招标，均因时间紧、任务重等原因没有执行公开招标，而是采取直接委托方式。
审计依据：国家建设部第89号令，即《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》第二章第九条规定：“依法必须进行施工招标的工程，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的，应当公开招标，但经国家计委或者省、自治区、直辖市人民政府依法批准可以进行邀请招标的重点新建项目除外”。
潜在风险：邀请招标与公开招标相比，限制了投标单位的范围，不利于更多的实力雄厚的施工单位参与竞争，实现工程造价和质量最优化。
审计建议：依法必须进行公开招标的项目要执行公开招标，因客观原因必须邀请招标时，要办理审批手续，只有在得到批准后方可实施。
3、公开招标时，招标公告没有在国家指定的媒介上进行公布，而是在矿区电视台进行发布。
事例：在对航站楼工程执行公开招标时，招标公开仅在矿区电视台进行公布，没有按国家和东海公司制度规定在国家指定的煤体、报刊等发布。
审计依据：《中华人民共和国招投标法》第二章第十六条及东海公司《招标投标管理办法》等均规定：“招标人采用公开招标方式的， 应当发布招标公告。依法必须进行招标的项目的招标公告，应当通过国家指定的报刊、信息网络或者其他媒介发布”。
潜在风险：不便于在更大范围内选择符合资质要求、实力雄厚的施工单位参与竞争，实现工程造价和质量最优化。
审计建议：对于公开招标，严格按规定在国家指定媒介上提前发布招标公告，不应仅在矿区电视台或内部局域网上发布，以便更多的潜在的投标人参加投标。
（三）招标工作管理
经对东海矿业公司有关招投标内控制度资料的审核，发现其内控制度基本是健全的，但鉴于东海矿业公司新建项目不多，加上管理上的原因，在内控制度的建立健全上仍存在一些不完善的地方。
1、部分内容的规定与国家目前实施生效的相关法律法规的约定相违背。
事例1：《招标投标管理办法》第二章第七条第3款规定：“评标委员会的专业人员应当是从事相关领域工作满五年并具有中级以上职称的同专业水平”。
审计依据：《中华人民共和国招标投标法》第三十七条规定：“依法必须进行招标的项目，其评标委员由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二，上述专家应当从事相关领域工作满八年并具有高级职称或具有同等专业水平”。
潜在风险：随着评标委员会专业水平的降低，可能会因对评标办法、评标标准的理解错误及缺乏相关经验而对评标结果产生失实的判断，从而降低了招标的意义。
审计建议：严格依据国家招投标法的规定标准组建评标委员会，尤其是专家的构成标准，切实提高评标水平，为工程建设选择出重信誉、有实力的合作伙伴。
事例2：《招标投标管理办法》第二章第五条第10款规定：“招标组织机构应当按公告规定的时间、地点出售招标文件。售标时间最短不应少于两天”。
审计依据：国家建设部、计委等七部委2003年3月8日联合发布的第30号令，即《工程新建项目施工招标投标办法》第十五条规定：“ 招标人应当按招标公告或者投标邀请书规定的时间、地点出售招标文件或资格预审文件。自招标文件或者资格预审文件出售之日起至停止出售之日止，最短不得少于五个工作日”。
潜在风险：可能会因客观原因导致部分投标单位不能在有限的时间内购买到招标文件等资料，从而失去投标的机会，也降低了招标单位的选择空间。
审计建议：严格执行国家招投标法规定的时间标准，给更多的潜在的投标人提供科学时间空间，以便有更多的投标人参与竞争。
2、在招标范围、招标方式的划分上缺少明确的界限，划分标准也不尽科学，缺乏可操作性。
事例：《招标投标管理办法》第二章第1条规定：“除三泰恒业公司直管或批准项目、公司自营、自修、自制产品和内部专业服务队伍、国产化、专业化单一厂家承建承修的项目，非特殊情况必须招标，年招标率必须达到必招标总额的90%以上”；第二章第五条第2款规定：“招标以公开招标或内部招标方式进行。采用何种方式招标，应由业务主管部门书面呈报公司分管领导签署意见，经公司招投标领导小组组长审批后，由招标组织机构实施”。同时该办法第4款又规定：“对资质要求不高、技术难度小的建设工程，本着扶持内部企业的原则，在具备相应资质的前提下实行内部招标。内部招标在满足公司给内部企业核定的年工作量后，其余工程可以实行公开招标”。
审计依据：《中华人民共和国招投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行的，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标”。
潜在风险：限制了有资质的社会企业参与竞争，不便于形成公平竞争的机制，也不利于内部企业管理能力和竞争力的提高，也容易导致部分应招标的项目合理地规避了招标。
审计建议：凡符合招标条件的新建项目，非特殊情况应全部执行招标，尤其是公开招标，排除公司、内部企业等因素的干扰，以便选择出更有实力的企业参与建设。
（四）招标文件及标底的审计
1、部分招标文件约定的评标委员会组成与东海公司内控制度的约定不符。
事例：主井井底绕道工程、装车仓基础桩工程等确定的评标委员会的构成均约定由5人组成，其中技术、经济等方面的专家占三分之二。
审计依据：东海公司《招标投标管理办法》第二章第七条第3款规定：“评标委员会由项目负责单位、业务主管部门代表和有关技术、经济等方面的专业人员组成，评标人数为七人以上单数，其中技术、经济等方面的专业人员不得少于评委总数的三分之二”。
潜在风险：评标委员会组成不合理，可能影响评标结果的合理性。
审计建议：严格按东海公司《招标投标管理办法》之规定成立评标委员会，注意评标人员组成的严肃性和专业性，保证专家成员所占的比例，加强评议、定标的管理，提高评标、定标的质量，以选择出更加合适的中标单位。
2、个别单位工程的招标方式不明确，不同招标资料之间相互矛盾。
事例：航站楼工程招标，依据评标报告介绍，该项目2003年11月5日在东海公司矿区电视台发布了招标公告，既然发布招标公告，应为公开招标。但依据评标办法总则（一）规定：“依据《中华人民共和国招标投标法》、国家七部委联合颁发的《评标委员会和评标办法暂行规定》等有关法规制定本评标办法，本办法仅适用于本次邀请招标工程的评标”，又说是邀请招标，前后矛盾。
依据：《中华人民共和国招标投标法》第十六条、神东分公司《招标投标管理办法》（五）第二款之规定：“实行公开招标的，应当在矿区电视台、神东局域网和国家指定媒介上提前发布招标公告”。
潜在风险：本次招标为公开招标（评标报告显示），仅在神东煤炭有限责任公司矿区电视台发布招标公告显然欠妥，招标区域范围较小，不利于施工单位公开、公平、公正的竞争，实现工程造价和质量最优化。
审计建议：国家明文规定属邀请招标范围内以外的一切招标活动，均应实施公开招标，并按规定在国家指定媒介上提前发布招标公告，不应仅在矿区电视台和内部局域网上发布，以便更多的潜在的投标人参加投标。
（五）开标、评标与定标的审计
1、个别单位工程的评标及定标结论不妥。
事例：主斜井工程招标，据评标报告记载，评标委员会在对三投标单位进行了初审后，发现三家投标单位中的两家为废标（即招标失败），最后还是对第三家投标文件进行审核，并推荐其为中标人。
审计依据：建设部等国家七部委于2001年7月5日颁发的《评标委员会和评标方法暂行规定》第二十七条规定：“在评标委员会对各投标文件进行初审后，因有效投标不足三个的，使得投标明显缺乏竞争的，评标委员会可以否决全部投标。投标人少于三个或者所有投标被否决的，招标人应当依法重新招标”。
潜在风险：没有真正选择合适的承包单位，使招标失去意义。
审计建议：对于上述情况，应按招投标法的规定，重新执行招标，以选择出更加合适的承包单位。
2、个别单位工程存在小招标、小合同、大结算的现象。
事例：主运大巷机头硐室工程，其投标报价为1867万元，实际结算金额为4810万元，造价翻了一倍多，究其原因，原来设计变更实质为增加了井底水仓单位工程工作内容；另有井下水事故水池工程的设计变更实质为增加了挡土墙、排洪沟等单位工程工作内容。
潜在风险：所谓的设计变更绝大部分系新增的单位工程内容，容易导致工程建设成本的失控。
建议：合理规划工程新建项目前期筹备工作，强化对可研、初设和施工图设计的审查，将投资控制在总概算范围以内，尽量减少增项、变更等事项的发生，以确保投资成本得以合理控制。
[案例分析]
1．三泰公司基建审计部对东海矿业招标投标管理审计内容包括了招标投标情况审计和招标投标管理情况审计两个方面，这与建设项目内部审计实务指南第二十条规定相比增加了招标投标情况审计的，是比较全面的。
2．三泰公司基建审计部对东海矿业招标投标管理审计流程包括明确审计目的、收集审计资料、调查了解情况、查证招标投标情况、初步综合评价、形成审计结论、提出审计意见等环节，是合理的。
三泰公司基建审计部对东海矿业招标投标管理审计重视审前调查工作，增加了审计评价的内容，这是内部审计人员值得借鉴的地方。
(1)明确建设项目招标投标审计的目的及程序。
这是对建设项目招标投标情况审计的首要工作。在具体审计时，审计人员应注意：
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（2）收集与招标投标审计有关的各种资料。
进行建设项目招标投标情况审计之前，必须向建设单位、招标代理单位及有关部门了解与项目建设有关的基本情况，并收集与招标投标审计的相关资料。
（3）调查了解建设项目招标投标情况。
这是进行建设项目招标投标情况审计的主要程序之一。
（4）查证核实建设项目招标投标情况。
这是审计工作的主要内容，依据制定的审计方案，确定审计目标和审计重点。
3．三泰公司基建审计部对东海矿业招标投标管理审计编制审计工作底稿是不全面的，查证核实建设项目招标投标情况、审计评价情况等的工作底稿没有编制，这是不规范的。对建设项目审计，内部审计人员应编制规范的审计工作底稿。
4．三泰公司基建审计部对东海矿业招标投标管理审计的结果是比较公正的，对招标投标管理审计成绩做了肯定，也指出了存在的问题，内容比较全面。
一般来说，对建设项目招标投标情况审计中发现的问题主要有：
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5．三泰公司基建审计部对东海矿业招标投标管理审计给审计人员的启发至少包括：
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