关于建设项目调整概算编审工作的实践和问题思考
作者：马玉峰
一、关于调整概算的管理
1、调整概算的概念
工程建设项目初步设计概算经投资主管部门批准后，就成为该项目的投资最高限额，原则上不予调整。但由于建设项目的特殊性和唯一性，建设周期长短不一，少则一年半载，多则三、四年，甚至长达七、八年。在较长的建设周期内，法律、法规和标准规范发生政策性调整，经批准工艺技术发生重大设计变更，设备、材料价格、人工费和汇率等变化或地震、台风、暴雨等不可抗力都会直接影响工程造价, 客观原因致使工程实际投资与原批准概算发生变化，原概算预留的预备费也不能满足变化资金需求。为保证工程按合理工期顺利建成投产，建设单位必须及时向原概算批准单位提出申请，要求对工程概算进行调整，增加概算投资。
2、对于调整概算的政策管理规定
2004年8月，国务院出台国发〔2004〕20号《关于投资体制改革的管理决定》后，国家投资计划管理部门只对政府投资项目实行审批管理，建设单位在取得立项审批后，在报批扩初设计文件时，必须同时报批设计概算文件，对设计概算额度的控制、审批和调整要求均应遵循国家、各省市地方政府或行业有关审批规定。对于非政府投资项目，实行核准、备案制，政府不再对项目设计概算进行审批；2010年5月，财政部发布《企业内部控制应用指引第11号——工程项目》，要求企业投资应当加强内部控制管理，要求“严格控制工程变更，确需变更的，应当按照规定的权限和程序进行审批。重大的项目变更应当按照项目决策和概预算控制的有关程序和要求重新履行审批手续”。
2009年6月15日，国家发展改革委发布《关于加强中央预算内投资项目概算调整管理的通知》发改投资[2009]1550号文，对中央预算投资项目的概算调整管理原则给出了较为明确的规定，可以作为其他政府投资和国有投资项目概算调整管理的有效参考。2007年4月1日，中国建设工程造价管理协会发布的行业标准《建设项目设计概算编审规程》（试行），对调整概算的编制和审查工作技术规程进行了较为详细规定，可以具体指导各类建设项目的调整概算的编制和审查工作。
2011年3月16日，国家能源局发布《关于印发水电工程概算调整管理办法（试行）的通知》；中国民用航空局机场司2008年4月21日发布了《民用建设工程设计变更及概算调整管理办法》；交通部、原铁道部、重庆市和部分市县地方政府投资主管部门均发布了行业或地方调整概算管理的相关政策规定。
3、调整概算的编制要求
设计概算一经批准后，如需调整必须经过原概算审批单位同意，方可编制调整概算。一般建设项目，只允许在影响概算的主要因素已经清楚，且工程量完成一定数量比例后调整一次概算。 调整概算需要有充分的理由，其调整工作应当遵循科学、合理、真实、经济和及时的原则。 建设单位和设计/咨询单位应在调查分析的基础上编制调整概算，并按规定的审批程序报批。
4、可以调整概算的必要原因
对于重大自然灾害对已建工程造成巨大破坏，重建这些破坏工程费用如超出预备费规定范围，则可以调整概算。由于国家规定的安全设计、防护标准提高引起的费用增加如超出预备费规定范围，也可以调整概算。属于国家重大政策性变动因素，如财务税收、金融、产业调整、安全环保等，同时包括在国家市场经济调控范围内的及影响工程造价的主要设备材料的价格大幅度波动因素局属于可调整因素。但对于因建设单位（项目业主）自行扩大建设规模、提高建设标准等而增加费用则不予调整。
二、调整概算项目典型案例分析
1、项目调整概算工作背景
该项目建设地点为北京市区，该项目2003年按照北京市1996年工程概算定额完成扩初设计概算的编制。2004年项目设计概算通过上级主管部门批复，2004-2005年项目陆续通过公开招标签署各项建安合同，2006、2007年为项目施工高峰。由于此时恰处北京奥运场馆建设实施的高峰期，建筑市场资源有限竞争，人材机价格上涨幅度较大，原概算估价标准较实际市场价格偏低；加之施工期间设计变更频繁，造成项目概算估列不足，需要根据工程造价动态管理的有关规定合理确定工程投资，故申请调整概算，追加以下投资：
一是按项目实际市场价格调整原扩初设计图纸范围内工程项目造价，以保证概算能够与项目按施工图公开招标形成的实际价格情况相符合，以反映项目真实建设成本；二是对原概算中未能预料的设计变更、索赔和部分新增附加工程建设内容等进行调整增加，按照合同约定进行计量计价，以满足合同结算资金需求；三是对项目因工期延长造成的监理、设计和其他技术咨询等的其他费用进行相应调整。
2、调整概算方法
本项目在调整概算编制启动时存在两种编制方法的不同观点，一是按照超概算原因，将超概项目按预计追加投资以项目增减帐方式据实申请；二是根据实施的施工图纸按照概算定额形式重新编制概算，合理预估项目建设成本，以利于追加投资评审时顺利通过。但经过对原概算执行情况进行初步梳理核查，发现本项目原概算因工程规模大、单项工程多，设计深度不一，编制技术处理比较复杂，在编制编制单项/位工程调整概算时，必须结合项目的实际情况和分析结果，才能确定具体的调整方式和编制方法。
原设计概算在编制中存在采用概算定额、概算指标和造价指标三种方式。主要是最初在编制和审查设计概算时，由于编制依据条件所限，燃气、电力、自来水和中水、雨水等小市政工程和室外景观、幕墙、钢结构等专项工程，只有规划建设指标或建筑方案，故编制和审查只能按造价指标编列的单项工程概算，并得到批复。设计院在后续设计阶段，也未随扩初设计工作进展，出具具备一定深度的设计概算；施工图招标阶段，造价咨询公司出具的工程量清单控制价和各投标单位的投标预算也均超出了原概算控制额。
因此，对于上述项目的实际情况，调整概算工作应主要是梳理、分析概算突破原因，分类定量说明调整概算依据和计算金额。如果按概算定额编制调整概算也是能够实现的，但存在以下尚需解决问题和极有可能遇到的风险：
（1）重新按照概算定额编制调整概算不仅工作量大，而且按概算定额编制的调整概算与已按照工程量清单招标定价形成合同的预计结算不符，也会继续增加后期工程结算工作量和大量概算控制的不确定性风险；
（2）在调整概算评审时编制单位必须进行合同价、变更价和索赔等概算价款的还原处理，以满足调整概算审计的需求，增加了审计和配合审计工作量。
（3）对于部分已经按照概算定额编制的单项工程，原概算编制执行的96概算定额与项目建设内容已经脱节，存在大量概算定额不适用问题；加之项目工程设计变更、索赔、价差的陆续发生计入，更使得部分项目概算子目价格与项目实际造价差距甚远，事实已经形成与招标合同价严重不配比的现象，将直接影响后续评审对其真实性、合理性的审查判断。而且在原概算批复不久，北京市就发布了2004建设工程概算定额，而且两版概算存在较大差异，如再采用按照概算定额编制调整，定额的适用问题也成为后续概算执性的技术难点，重新编制的概算依旧不能排除不能正确指导和预控项目依据合同结算而导致再次超概的风险。
（4）建设项目其他费用，如再根据原概算编制所依据的以往相关文件规定计算，则会出现部分项目概算不足与超额并存现象，且存在与项目实际签约费用造价严重不符的问题，将使后续概算列支产生极大的误区。
因此，从上述梳理分析来看，调整概算的主要目的是申请增加概算投资，保证后续建设合同履行，此时重新按照现行概算定额编制调整概算，对项目的建设成本的合理市场价格预估或评价将退到次位。经过数次讨论，项目组一致同意按项目增减帐方式据实申请追加概算投资为工作方案。为使概算调整能够保持原概算批复主导思想和形式的一致性，根据实事求是的原则，在原批复概算架构的基础上，将已实施或已签约项目，按合同价加减设计变更、洽商的预计结算形式，按照以综合费用单价的清单方式将发生的概算项目进行调整汇总，并与原批复概算相对应的汇总项目进行逐项归集、对比，在分析、确定需调整概算的项目后，在此基础上与原概算以全对比形式编制形成调整概算书。
3、调整概算遵循的工作原则
（1）一致性原则
为保持概算调整编制与原批复主导思想和形式的一致性，在原批复概算架构的基础上，以对比的形式进行逐项调整并说明。在总的概算形式和深度、文件组成等方面，调整概算极大限度反映工程概算调整变化的轨迹，并尽可能保持与原概算项目的一致性。
（2）真实性原则
经对实际实施过程中签约项目的合同造价和设计变更、洽商费用以及财务实际发生建设工程费用进行统计、分析，按照概算同口径进行汇总，以反映工程投资造价的实际水平和状况。对于普遍关心的工程量计算问题，按照现行的招标施工图合同清单量+施工图纸量差+设计变更量+洽商签证量的计算和统计、汇总，完全能真实、合理地反映工程概算工程量，满足概算编制和审核的精度需求。
（3）完整性原则
对原概算范围未包括但实际必然发生的部分项目，依据合同约定计价原则，进行概算金额的调整和确定，将其纳入调整范围，既符合调整概算要求，也是概算评审的要求。
（4）客观性原则
对已签约合同中暂列金额项目、已经发生变更尚未确定金额的项目以及虽已签约但尚未实施的项目，根据签约合同约定计价原则和同期市场价格进行了估算，并考虑实施期间的不确定性，合理确定纳入工程调整概算投资。
4、调整概算的主要成果文件
调整概算编制的深度与要求、文件组成及表格形式应与同原设计概算保持一致。按照行业规定，设计概算的形式有三级和二级概算两种形式，而对于大型建设项目通常其概算是总概算、综合概算和单位工程概算的三级概算形式。
对于单位工程概算，其编制方法主要有概算定额、概算指标和造价指标三种方法，具体方法选择根据其设计文件的深度而异。对于本项目属于调整概算，项目性质属于民用房屋建筑，按照编制方法和行业规范规定，单位工程调整概算的编制深度以达到工程量清单计价规范的深度为标准，即能够计量至分部、分项工程。
5、调整概算的主要工作内容
本次概算调整主要包括以下工作内容：首先对项目概算执行情况进行梳理，编制概算调整申请书，包括建设工程建设基本情况，概算调整的主要理由、调整的主要内容和工程量变化对比清单，调整概算与原批复概算对比表，调整概算书，分类定量说明调整概算的原因、依据和计算方法等概算增减分析说明等；由于本项目调整变化内容较多，故单独成册编制调整前后概算对比表，以及主要变更原因分析。
根据以上梳理、分析和汇总工作，项目组最终需编制完成以下调整概算文件资料 ：
（1）调整概算申请报告和项目调整概算书、计量底稿；
（2）原初步设计文件和初步设计批复文件等以前概算批复文件 ；
（3）施工图、设计变更目录以及设计变更批准文件；
（4）与调整概算有关的招标及合同文件、补充协议、备忘录、共同签署的会议纪要，以及变更、洽商、索赔资料；
（5）工程已发生的主要影响工程投资的设备和大宗材料购买货发票（复印件）和合同、暂估价材料认价单、调价文件等资料；
（6）项目建设实施过程中出现变更情形的有关证明材料。
6、概算调整工作流程
项目组首先根据建设单位提供的财务、合同资料，统计、分析已完工概算项目拟需结算的实际造价成本情况；然后根据建设单位提供的由造价咨询单位编制的财务成本分析报告、施工单位提报的洽商、监理单位初步审核的索赔等造价控制文件估算、编制未实施项目的造价，分析、汇总各项目的调整概算；最后根据建设单位、监理、设计、施工等单位提供的资料和信息，分析概算调正项目的原因，收集、整理相关证据、文件，编制概算调整说明书。
7、概算调整结果
项目组根据调整概算编制工作方案，经过近半年的大量艰苦的统计、计算和分析整理工作，完成了调整概算书编制及调概报告编写工作，并根据概算审批工作的要求，最后与概算评审单位进行反复核对、解释和沟通，最终该项目的调整概算获得上级主管部门的顺利批复。
三、典型案例调整概算实际工作成效的批判思考
由于本次调整概算中的主要单项工程概算是采用合同价加减变更的方式进行调整的，在编制和核对过程中的确可以提高工作效率，但因佐证性质的编制、审核方式与按概算定额编制的方式和控制目标存在较多差异，在审核过程和概算审批中也易产生以下不确定性问题：
1、概算定额方式编制的概算虽在实际执行中可以将审批资金额度分解到合同，但调整概算的申报和批复是不一一对应合同的；而合同加减变更则会形成批复调整金额对应合同和承包商，调整概算的审批会在一定程度上增加承包商的索赔预期，容易产生风险外溢；同时，采用合同价加减变更确定审批调整金额，而非根据工作内容和定额标准审批调整概算，容易产生造价控制依据和合同结算依据的界限模糊，存在一定决策风险。
2、合同加减变更审核确定调整概算，调整概算中势必将招标竞争、合同谈判策略和管理优化等造价控制过程优惠额度隐去，此部分额度不能成为项目全过程和整体造价控制后续调剂，事实形成造价控制目标的分阶段割裂；而概算定额既是对项目建设的目标值预计，也可以正确评价工程事实建设造价指标的合理标准；
3、合同加减变更的佐证编制和审核，容易在合同条款和变更处理政策依据的执行上产生因人而异的偏差，尤其是对合同条款的理解歧义，可能造成编制和审核结果的较大差异，给后续工程结算阶段的变更、索赔谈判工作造成不利影响和一定压力。
4、合同加减变更是对合同实际执行的预期结算结果，缺少了概算定额对项目未来造价全面、合理预估的前瞻性，不能在最大限度上保证概算控制目标的可行性，容易造成漏项或额度不足；这对于确定最后概算投资控制额的工作目标存在一定的不确定性。
而以概算定额方式编制的概算，工程合理造价可以通过概算定额体系得以最终体现，上述不确定性问题不会单独体现，所以说以概算定额方式编制调整概算在反映建设成本的合理市场价格方面相对本项目调整概算方式更具一定优势。
四、重视调整概算的评审，保证调整概算的合理性
对调整概算进行评审，是建设单位加强建设项目投资概算控制的重要内控环节，也是政府投资项目的概算审批管理的程序要求。通过对调整概算进行评审，最终核定概算调整额度，将有助于合理确定和有效控制工程造价，使建设项目最终总投资力求做到准确、完整，防止任意扩大投资规模或出现漏项，从而减少投资缺口、缩小概算与预算之间的差距，确保建设资金及时补充到位，有利于合理分配建设投资资金，加强投资计划管理，可以进一步提高和促进项目的投资效益。
1、调整概算的审查工作
为保证调整概算的准确性和合理性，在对调整概算审查时，要对调整概算的编制依据的合法性、时效性和适用范围进行审查。对于调整概算编制所采用的定额、指标、价格、取费标准和合同、变更、签证等各种编制依据进行审查，各种计价标准和计费基数、参数等必须按项目建设地区范围内和建设周期内的现行规定执行，并符合国家有关方针、政策，不能以情况特殊为由擅自提高概算标准。
对于调整概算的编制范围及具体内容审查。应关注与主管部门原批准的建设项目范围及具体工程内容一致，对于分期工程建设项目应特别注意的建筑范围及具体工程内容有无重复交叉，是否重复计算或漏算；调整概算组成内容应完整地包括了建设项目从筹建到竣工投产为止的全部费用组成。
编制方法、计价依据和程序必须符合现行规定，如定额或指标的适用范围和调整方法是否正确，清单子目的项目划分、内容组成、编制原则等是否与现行规定相一致等 。对于工程量的计算应审查是否根据初步设计图纸和工程量计算规则等的要求进行，有无多算、重算和漏算，尤其对工程量大、造价高的项目要重点审查。审查主要材料（如钢材、砼、电缆等）的用量数据是否正确，材料预算价格是否符合工程所在地的价格水平，材料价差调整是否符合现行规定及其计算是否正确等。审查建筑与安装工程采用的清单报价子目、计价定额、价格指数和有关人工、材料、机械台班单价是否符合工程合同约定或所在地（或专业部门）定额要求和实际价格水平，费用取值是否合理；审查建筑安装工程各项费用的计取是否符合合同约定以及国家或地方有关部门的现行规定，计算程序和取费标准是否正确。审查设备规格、数量和配置是否符合设计要求，是否与设备供货合同清单相一致，设备概算价格是否真实，设备原价和运杂费的计算是否正确，非标准设备原价的计价方法是否符合规定，进口设备的各项费用的组成及其计算程序、方法是否符合国家主管部门的规定。
对于工程建设其他费用项目审查，要按国家和地区规定逐项审查,不属于概算范围的费用项目不能列入调整概算，具体费率或计取标准是否按国家、行业有关部门规定或合同约定进行计算，有无随意列项、有无多列、交叉计列和漏项等均为审查要点。
2、调整概算的审计
对于政府投资项目，根据相关管理规定，凡申请调整概算的调增幅度超过原批复概算10%及以上的，原则上审批单位先商请审计机关进行审计，待审计结束后，再视具体情况进行概算调整。
根据国家投资计划管理部门的规定，对由于价格上涨、政策调整等不可抗因素造成调整概算超过原批复概算的，经评审核定后可以给予调整，但因市场价格波动调增的价差不应作为计取其它费用的基数；对由于勘察、设计、施工、设备材料供应、监理单位过失造成调整概算超过原批复概算的，评审时应根据合同违约责任在核定费用的过程中扣减有关责任单位的费用，并且超出的投资也不应作为计取其它费用的基数。对由于项目单位管理不善、失职渎职，擅自扩大规模、提高标准、增加建设内容，故意漏项和报小建大等造成调整概算超过原批复，应根据建设单位的投资管理制度和国家投资管理规定追究行政管理责任。
五、建设项目概算控制及调整工作管理建议
1、首先要重视投资预控工作，对设计概算要先评审、后审批。通过专业咨询机构审查，将概算不实和概算错、漏项等问题在源头消除，可以有效摒弃胡子工程、钓鱼工程，确保建设项目概算作为投资控制基准的准确性和客观性。
2、在设计概算批复后，建设单位应组织项目监理、造价咨询等投资控制顾问，将设计概算按投资承发包管理模式进行分解，建立项目的执行概算，并严格控制工程变更，将概算投资控制目标落实到部门和责任人，实行造价投资目标考核责任制。
3、必须重视概算执行的动态管理和监控工作。建设单位合同、计划和财务等投资管理部门，要结合合约管理和工程款支付建立概算执行的对比分析台帐，严格控制概算外项目和概算超支项目，对控制价超概算、暂估价认价超预算、变更项目超暂列金额等项目要实行风险预警，及早实行投资控制纠偏措施。
4、对概算执性过程中，因不可抗力和市场巨幅波动、政策性调整等因素造成的概算不足问题，应加强与概算审批部门的沟通，在条件适合时及时申请调整概算，真正落实概算动态投资控制，避免项目资金链条断裂风险。
5、项目调整概算的编制应科学、合理，既要考虑项目概算定额的政府指导性定价特点，更要兼顾工程量清单招标定价的市场因素，实事求是，正确反映项目的真实成本，客观评价项目造价控制工作。
