——谈招标代理费支付“行业惯例”背后的“秘密”
前言：目前，国有投资的大中型建设项目，招投标已成为建设项目组织实施“阳光”管理的“试金石”，成为建设项目审计工作重点内容。而通常建设项目在组织招投标时多委托专业招标代理公司，因其代理费用为政府指导价性质，占项目总投资的比例不大，其费用支付管理多沿用“行业惯例”，由中标方缴纳，故招标代理费用的支付管理常常为工程审计人员所忽视。笔者在参审一电厂建设项目时，就发现这一“行业惯例”背后某些不显为人知的“秘密”。
一、审计案例概况
该建设项目分两期建设，审计期间一期工程2×60万千瓦发电机组建设基本完成，二期尚在开工前期。经审计，一期工程建设招投标制度执行良好，未执行招标项目的合同金额仅占应招标金额的4.24%。但在财务核算审计中，审计人员发现概算计列的招标管理费用却有大量盈余，经审计调查，并审核招投标资料，核实该项目在招标代理费用管理方面遵循“行业惯例”，由中标人向缴纳招标代理服务费。
二、审计案例问题分析
审计人员审阅招标资料中，发现某施工招标文件第1.4.2款约定：“中标人必须按国家有关规定按下列比例向招标代理单位交纳招标服务费，招标服务费包含在报价总价中，不单独列出”，而至于具体比例，招标文件中却没有了下文，而其他招标项目中该条款约定也大致如此。根据2003年9月国家发改办价格[2003]857号文规定，将计价格［2002］1980号文第十条中招标代理服务实行“谁委托谁付费”，修改为“招标代理服务费用应由招标人支付，招标人、招标代理机构与投标人另有约定的，从其约定”。因此，如果在招标文件中约定由中标方支付中标代理服务费也是符合管理规定的，而且由于业主不需要再单独与招标代理单位进行合同结算，无形中减少了合同管理程序，因此上述支付管理成为不少建设项目遵循的“行业惯例”。对于代理费支付标准，现尚属于政府指导价范畴，招标文件约定按国家规定执行，并没有问题。但对于“不单独列出”的约定，还是引起了审计人员的关注。因为，如中标人不针对招标服务费单独报价，将本应在建设单位其他费用列支的招标管理费隐含在建安工程综合单价中，将带来以下问题：一是将应属于其他费用的招标管理费包含在建安工程费中，不利于在办理竣工决算时进行概预算对比分析，直接影响工程项目后期结（决）算的管理；二是招标服务费是一笔固定的费用，其多少与中标后的工程量增减无关，将该费用隐含在综合单价中，如发生设计变更，因工程量增大或减少引起竣工结算金额中“中标服务费”的增大或减少，不利于工程成本的控制。上述问题，作为专业造价控制、核算管理人员不应不清楚其负面影响，为什么会“多此一举”呢？
三、审计案例查证结果
审计人员带着分析疑问进行了详细审计调查，随着审计工作的开展，问题的症结也逐渐明朗。该项目一期工程业主将招标代理委托给某招标公司办理，又将施工招标工程量清单、标底编制工作另行委托某造价咨询公司承担。计价格[2002]1980号文第三条规定“标代理服务收费，是指……从事编制招标文件（包括编制资格预审文件和标底），审查投标人资格……等招标文件业务所收取的费用”，而对于“单独提供编制（有标底的含标底）服务的，可按规定标准的30％计收”。依据上述规定，招标代理单位如按计价格[2002]1980号文规定标准全额向中标人收取招标服务费，将属超标准计费，最终“羊毛出在羊身上”，此成本将通过对中标承包商的工程支付转移至业主，造成业主此项费用的重复支出。但最终招标代理费支出因无法在建设单位账面反映，审计人员一时无法掌握审计证据，核实审计判断。
审计人员及时调整审证范围，对二期已实施招标的项目（同样采用上述招投标管理模式）进行查证，最终发现招标服务费超标准计费和业主存在重复支出的审计证据。该项目二期某标段施工招标文件总则第1.4.2款约定：“中标人必须在接到中标通知书后15天内向招标代理公司缴纳招标服务费，5000万元以内的按1%收取，超过5000万元部分按照0.5%收取”。该标段工程中标价4867.25万元，依据计价格[2002]1980号文规定标准计算，招标服务费为20.09万元；依据招标文件约定，招标服务费为48.67万元，两者相差28.58万元，超标准142%计费；另一方面，该项目的招标工程清单编制、标底编制也均非招标代理单位完成。同样，在另一标段施工招标代理计费也存在上述问题，超标准计费30.75万元。这样，该项目在招投代理费支付管理中存在隐秘已昭然若是，不规范管理为本应为阳光行动的招投标工作带来极不协调的阴影。
四、审计案例问题根源剖析
1、计价格[2002]1980号文2003年1月1日执行，而《工程量清单位计价规范》2003年7月1日执行，在清单规范颁布执行后，工程量清单编制已成为建设项目招标管理的主要工作内容，而鉴于《规范》比《办法》后颁布实施，《办法》中的招标代理费用应指包括标底编制费，而未包括工程量清单编制费。由于工程量清单计价管理模式下，招标标底的计量原则、计价方式和工作量均与原定额计价标底编制的计量原则、计价方式也有较大差异，《办法》已滞后于现行的招标代理市场的发展，虽“暂行”5年多，但新的办法千呼万唤却始终难出台。
2、计价格[2002]1980文对标底编制等计价标准划分规定不合理，从文件附注规定可以看出“单独提供编制招标文件（有标底的含标底）服务的”，“可按规定标准的30%收取”。而一般来讲，如果一个工程完成标底编制一般在造价的0.3%左右，如：北京市物价局在京价（收）字[2002]480号文中规定“单独提供编制工程标底服务的，按工程预算的0.2％－0.3％收费；需按图纸计算钢筋量的……还应以计算出的钢筋量按每吨16元加收工程标底编制费”。如根据计价格[2002]1980文规定，对于一个6000万元的工程，代理费规定收费为22.55万元，其中编标书及编标底是按30%为6.765元；而根据京价（收）字[2002]480号文规定，如仅按0.2%，也在12万元，并且尚未计算钢筋量费用，与计价格[2002]1980文规定应收费用的将近差了一倍。因此，招标代理费标准对于此项费用的规定划分是不合理的，尤其是大型建设项目，随投资规模加大，清单、标底编制的工作量基本与投资基本呈线性相关，工作所占比重更大，对每一个招标公司而言，是很大的一笔费用，所以导致一些招标代理单位宁愿少收代理费，也不做清单、标底。
3、工程量清单、标底编制专业要求强，《规范》要求“工程量清单应由具有编制招标文件能力的招标人，或受其委托具有相应资质的中介”编制。对于大型建设项目，清单编制往往会涉及结构、装饰、给排水、强电、弱电、暖通空调等多专业造价技术人员，对编制单位的能力和资质要求更高。2000年建设部第79号令第八、九条规定，工程建设项目招标代理机构的专业技术人员中应当至少有2名的造价工程师执业资格人员；而2006年建设部第149号令第九、十条规定，甲、乙级造价咨询企业的专业技术人员中应当至少分别有10、8名造价工程师执业资格人员，从上述人员要求来看，单纯资质的招标代理机构编制工程量清单或标底的专业力量相对薄弱，往往在大型建设项目招标中招标代理即使想做这一块的工作，也是“心有余而力不足”。
4、招标代理行业竞争激烈，促使代理服务费报价趋同市场化，现行的招标代理费计费标准与市场脱节严重，尤其是设备物资和咨询服务招标更为明显，如对于政府投资建设项目的代建单位、项目法人及贷款银行的招标代理费标准，北京发改委京发改[2006]171号文中就明确规定“参照原国家计委计价格[2002]1980文件规定的服务招标收费标准的40%”。
5、招标代理费用计入建设前期费用，而通常投资方对前期费用支出审查、控制较为严格，一般有严格的比例限制。采用中标人支付招标代理费用，服务费用计入承包商报价，虽然增加建安或设备投资，但业主单位概算中的招标管理费减少了支出，前期费用支出总额减少甚至可以单项调剂使用，所以招标代理机构一经提出“行业惯例”，业主单位也往往“乐得笑纳”。
五、审计案例管理建议
1、首先通过招标比选方式，选择报价合理、业绩优秀的招标代理单位。
2、在签订招标代理委托合同时明确约定中标服务费计算方法及支付方式，可由业主单位或中标单位负担，若由中标人代为支付，则应在招标文件中约定报价方式，提醒投标人按招标文件约定标准单独报价，避免因此造成的建设成本虚增的风险，也便于工程竣工决算的对比分析。
3、根据项目组织管理模式，选择专业咨询顾问为招标管理提供技术支持，如造价咨询、法律顾问等，但应严格界定委托事项范围与内容，规避同一事项重复委托，控制建设资金使用。
