中天恒 - 三泰硅微粉投资项目合同专项审计案例及分析

[案例介绍]

2008年5月10日至5月18日，三泰公司基建审计部李逸飞、杨鹏云等审计人员，依据《内部审计实务指南第1号—建设项目审计》（以下简称“建设项目内部审计实务指南”）和《三泰公司建设项目全过程审计的实施方案》，对三泰公司三泰硅微粉项目投资情况进行合同专项审计。

一、项目概况

工程位于东海市高科技开发区，整个拟建厂区面积82000平方米，总建筑160000平方米，包括厂房和办公楼、变电站、污水处理站、厂区道路及管线、厂区绿化等，项目预计总投资40000万元。项目总投资的资金来源是自有资金8000万元，外方投资8000万元，银行贷款34000万元。工程总承包单位是特一级施工企业（甲）东海一建公司和二级施工企业（乙）东海恒建安装公司联合承包体，合同总标的额为49000万元。项目于2001年开始实施。由于承包单位提出业主严重拖欠工程款，根据合同规定停止了工程施工。问题始终不能解决，工期延误近两年。

为了解决工程问题，公司指派审计处对工程进行合同专项审计。

二、审计重点

确定对合同审计重点主要有以下几个方面：

三、审计过程

审计人员进驻项目现场。对建设项目的实施情况进行了初步分析，根据审计组讨论的几个问题形成初步共识后，确定本次审计的对象是硅微粉建设项目合同管理审计，审计重点是总承包合同及其管理，通过对总包项目合同审计问题进行揭示，查找项目合同管理的问题根源，以消除合同管理内控缺陷，实现合同管理的效益性。

(一)明确合同审计的目的及程序

明确合同审计的目的及程序是建设项目合同审计的首要工作。三泰公司基建审计部李逸飞、杨鹏云等审计人员在对三泰公司建设项目合同审计时，首先编制了如下建设项目合同管理审计程序表：

内部审计工作底稿
建设项目合同管理情况审计程序表
客户：三泰公司		签名	日期
项目：三泰硅微粉项目合同管理审计	编制人	李逸飞	2008.5.15	索引号	CH-1
截止日：2008年4月31日	复核人	杨鹏云	2008.5.17	页次	1
一、审计目标
1．审查和评价合同管理环节的内部控制及风险管理的适当性、合法性和有效性； 2．审查和评价合同管理资料依据的充分性和可靠性； 3．审查和评价合同的签订、履行、变更、终止的真实性、合法性以及合同对整个项目投资的效益性。
二、审计程序				执行情况		索引号
1．收集有关的资料。 2．调查了解合同管理制度的建立与执行情况。 3．审核工程合同。 4．对工程合同管理工作进行评审。				已收集已执行已评价已执行

（二）收集与建设项目合同管理审计有关的各种资料

三泰公司基建审计部李逸飞、杨鹏云等审计人员等审计人员，根据对三泰公司建设项目合同管理审计程序表的计划安排，实施了收集与建设项目合同管理审计有关资料的审计程序，并编制了如下建设项目合同管理审计有关资料清单：

内部审计工作底稿

建设项目合同管理审计提供资料明细表

单位：三泰科技开发公司			签名	日期
项目：硅微粉项目工程合同管理审计		编制人	李逸飞	2008.5.12	索引号	CH-2
截止日：2008年4月31日		复核人	杨鹏云	2008.5.13	页次	1
序号	资料名称	资料来源		提供时间	备注
1	项目可行性研究报告	科技开发公司		5月11日	已提供
2	项目申报资料	科技开发公司		5月11日	已提供
3	项目资金筹措方案	科技开发公司		5月11日	已提供
4	项目组织实施方案	科技开发公司		5月11日	已提供
5	项目设计资料	科技开发公司		5月11日	已提供
6	项目总预算	科技开发公司		5月11日	未提供
7	工程招投标资料	科技开发公司		5月11日	已提供
8	工程承包合同	科技开发公司		5月11日	已提供
9	材料设备采购合同	科技开发公司		5月11日	已提供
10	设计、监理等合同	科技开发公司		5月11日	已提供
11	工程施工管理资料	科技开发公司		5月11日	已提供
12	合同款项支付资料	科技开发公司		5月11日	已提供

(三)调查总包合同签订情况

三泰公司基建审计部李逸飞、杨鹏云等审计人员等审计人员，根据对三泰公司建设项目合同管理审计程序表的计划安排，实施了调查总包合同签定情况的审计工作底稿：

总包合同签订情况调查表

客户：三泰公司

签名

日期

项目：三泰硅微粉项目合同管理审计

编制人

李逸飞

2008.5.15

索引号

CH-3

截止日：2008年4月31日

复核人

杨鹏云

2008.5.16

页次

调查内容----建安工程承发包

是

否

不适用

评价

承发包单位是否为经招投标确定的施工单位

发包单位与承包单位是否依法签订了工程承发包合同

施工合同是否按照《建设工程施工合同示范文本》明确约定合同条款；合同的签订内容是否与招投标内容一致

发包方是否在施工合同正式签订之前，将双方协商一致的合同草案，送交建设行政主管部门审查

变更或解除合同是否符合国家的有关规定，并报原审查机关备案

发生争执或纠纷是否按照约定程序和解决办法处理

施工合同中授予监理单位的权限和职责与监理委托合同是否一致

建设单位有无将建筑工程肢解发包的情况

采取施工总承包的，建筑工程主体结构的施工是否由总承包单位自行完成

承包单位对工程的分包情况：

（1）

是否将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转包给他人

（2）

总承包单位将承包工程中的部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位，是否在总承包合同中有约定，是否经建设单位认可

（3）

总承包单位有无将工程分包给无证或不具备承接该项工程施工资质的施工单位

（4）

分包单位承建的分包工程，有无再行分包的情况

有无政府部门干预发包单位将工程发包给其指定的承包单位的情况

项目法人有无对合同执行进行监控的措施（派驻人员或监理工程师）

是否有承发包双方之外的任何单位和个人，非法干预施工合同签定和履行

合同内容的调整是否符合合同的约定

分包合同是否与总包合同相抵触，各方责、权、利是否明确

工程价款的结算程序是否符合合同规定

调查结论（只能由审计人员填写）：

经调查和建议测试后，认为该循环内部控制可信赖程度为：高（）中（）低（）

该循环是否需要进一步作符合性测试：是（）否（）

审计人员：审计日期：被调查人员：被调查日期：复核人员：复核日期：

（四）评审合同制度建立和执行情况

三泰公司基建审计部李逸飞、杨鹏云等审计人员等审计人员，根据对三泰公司建设项目合同管理审计程序表的计划安排，实施了评审合同制度建立和执行情况的审计工作底稿：

工程合同管理内控审计表

单位：三泰科技开发公司				签名	日期
项目：硅微粉项目工程合同管理审计		编制人		李逸飞	2008.5.12	索引号	CH-4
截止日：2008年4月31日		复核人		杨鹏云	2008.5.13	页次	1
内部控制制度情况评审
序号	制度名称		建立情况		执行情况	备注
1	项目招标制度
2	设备订货招标制度
3	合同管理制度
4	合同评审程序规定
5	合同会签制度
	基本评价		健全□ 一般□ 不健全□
合同管理情况审查
序号	审查内容		审查情况			备注
			是		否
1	建立合同档案		□		□
2	建立台帐管理		□		□
3	建立合同查阅签字制度		□		□
4	设置合同部门或专职合同管理员		□		□
5	执行严格按合同条款履行		□		□
6	合同采用规范/标准文本		□		□
	基本评价		较差□ 一般□ 良好□
合同风险管理审核
序号	审查内容		审查情况			备注
			是		否
1	实行投标保证金		□		□
2	合同履约保函担保制度		□		□
3	预付款保函		□		□
4	质量保修		□		□
5	明确违约责任、争议处理方式		□		□
	基本评价		较差□ 一般□ 良好□
合同管理综合评价：较差□ 一般□ 良好□

（五）审查具体合同情况

三泰公司基建审计部李逸飞、杨鹏云等，通过合同台帐对该项目的合同六个大类合同进行审查，初步掌握了本项目的合同签订、执行状况，并编制了以下审计底稿：

工程合同审计情况表

单位：三泰精细化工公司			签名	日期
项目：硅微粉项目工程合同管理审计		编制人	李逸飞	2008.5.16	索引号	CH-5
截止日：2008年4月31日		复核人	杨鹏云	2008.5.17	页次	1
序号	合同名称	合同签订情况		合同执行情况	备注
一	顾问类
1	法律顾问合同	已评审		已评审
2	工程设计顾问	已评审		已评审
3	工程管理顾问	已评审		已评审
4	财务顾问	已评审		已评审
5	运管顾问	已评审		已评审
二	勘测与设计类
1	勘察设计总包	已评审		已评审	执行有偏差
2	地质勘察与沉降观测	已评审		已评审
3	精装修设计	已评审		已评审
4	弱电工程二次设计	已评审		已评审
5	热力工程外线设计	已评审		已评审
6	燃气工程及外线设计	已评审		已评审
7	电力外线设计	已评审		已评审
8	电话外线设计	已评审		已评审
9	中水机房设计	已评审		已评审
10	室外景观与绿化设计	已评审		已评审
11	室外建筑立体照明设计	已评审		已评审
三	建安工程施工类
1	施工总包合同	已评审		已评审
2	弱电工程分包	已评审		已评审
3	钢结构工程	已评审		已评审
4	幕墙工程	已评审		已评审
5	精装修工程	已评审		已评审
6	热力站工程及外线	已评审		已评审
7	燃气工程及外线	已评审		已评审
8	变配电工程及外线	已评审		已评审
9	电梯工程	已评审		已评审
10	中水站工程	已评审		已评审
11	基坑工程	已评审		已评审
四	监理类
1	建安工程监理合同	已评审		已评审
2	市政工程监理合	已评审		已评审
3	设备监造合同	已评审		已评审
五	供货合同类
1	防火门供货	已评审		已评审
2	冷水机组供货	已评审		已评审
3	空调机组及风机盘管供货	已评审		已评审
4	空调循环水设备供货	已评审		已评审
5	卫生洁具供货	已评审		已评审
6	柴油发电机组供货	已评审		已评审
7	电梯、扶梯供货	已评审		已评审
8	变压器供货	已评审		已评审
9	高低压柜供货	已评审		已评审
10	石材、磁砖供货	已评审		已评审
六	市政外管线及室外工程类
1	道路工程	已评审		已评审
2	雨排水管线工程	已评审		已评审
3	污水管线工程	已评审		已评审
4	建筑立体照明工程	已评审		已评审
5	室外景观及绿化工程	已评审		已评审
6	电话外线工程	已评审		已评审
	综合评价	1、累计签订合同文件份，审查份； 2、书面合同签订率 %； 3、审计合同份； 4、审查率 %

四、审计工作底稿

对三泰公司合同审计，三泰公司基建审计部李逸飞、杨鹏云等等审计人员编制的主要审计工作底稿如下：

三泰公司基建审计部建设项目合同管理情况审计程序表

三泰公司基建审计部建设项目合同管理审计提供资料明细表

三泰公司基建审计部总包合同签订情况调查表

三泰公司基建审计部工程合同管理内控审计表

三泰公司基建审计部建工程合同审计情况表

五、审计结论

（一）合同内部控制管理

通过审计，审计组认为本项目建立了较为全面的合同管理制度，合同签订规定实行审批、备案制，但在实际执行中没有严格遵守已建立经济合同管理制度，并且没有明确部门和专人负责经济合同的管理工作，使得合同管理制度未能得到有效的执行，存在着分散管理合同的现象，合同书多部门存放、多部门管理，不能对合同实行有效动态控制。

合同的风险管理没用系统性，只是对于建安合同、设备材料采购合同均应实行质量保证金制度。工程的工程量的确认程序及有关内部控制不健全，无防范价格风险的措施，项目实施中合同管理失控；合资方资金不到位，业主在合同管理没有建立健全防范重大设计变更、不可抗力、政策变动等的风险管理体系。

（二）经济合同的签订管理

1、合同主体资格

部分单位合同主体不合法，在材料、设备供货合同中存在供货方为无法人资格的分公司/部门的情况，而且个别合同在没有科技开发公司法人代表委托的情况下由开发公司某个部门、单位的分管领导，就直接对外签订合同，由于实际上不具备签订合同的资格，属于越权签订。

总承包合同承包人是某特一级施工企业甲和某二级施工企业乙联合承包，招标文件要求施工单位资格为总承包一级，根据招标管理规定其承包联合体资质应按二级核定，不具备承包本项目工程的资质，经济合同主体不合法。

2、合同内容审查

（1）普遍情况。已签订的合同只有部分使用标准文本签订，有的合同条款不够完备。个别合同书无合同订立日期，合同有效期，未选择或指定争议解决方式，没有有关人员的签字或印章。技术合同无技术成果的归属权条款；工程施工合同没有开工、竣工时间或无合同编号；个别合同中承包形式与价款不明确或相矛盾；如在有关价款条款的内容中规定“总价承包”，但在其他条款中又“以核定的材料单价计算”；不采用标准的合同文本，以普通协议代替合同，合同字迹潦草，不规范。有些合同条款虽然齐全，但严密性不够，对一些主要条款缺乏专门的解释或规定，使得合同在执行过程中容易产生歧义，影响合同的执行效果。

（2）建设工程总承包合同。在建设工程总承包合同中工程造价有关的条款违背招标文件中专用条款内容，且合同条款含义含混不清。招标文件合同协议条款第21.1条规定“工程量清单中开列的工程量是招标时估算的工程量，不能作为乙方按合同履行其责任时，所应当完成的实际工程量。”施工合同条款21.1条变成“工程量清单中开列的工程量是招标时估算的工程量，不能作为乙方按合同履行其责任时，所以应当以实际完成的工程量为估算依据。” 招标文件协议条款第21.3条规定“如果单项变更工作对应的费用变化（包括增加或减少）的绝对值金额小于人民币五千元（不含），则该单项变更属于免于支付的小额度变更而不再考虑其对合同价格的影响” 而施工合同中该条款变成“如果单项变更工作对应的费用变化（包括增加或减少）的绝对值金额小于人民币三千元（不含），则该单项变更属于免于支付的小额度变更而不再考虑其对合同价格的影响”。

（3）设计合同。设计合同未明确规定建设项目设计范围和协调方式，项目规划图是从国外引进的，由业主委托国内有资质的设计院进行深化设计。在设计单位的选择和协调上存在问题。该项目的深化设计同时委托三家设计院进行设计，出现相关图纸不配套、尺寸关系矛盾、施工图出图滞后的问题。一定程度影响了工程进度。

（4）供货合同。某配电箱订货合同附件中没有产品规格型号及产品单价。自动门订货合同中订购一层大厅自动旋转门一套，自动平开门一套，地弹门12樘；固定隔断86m2总价37万元，但没有标明相应产品的单价和规格，只注明产品为进口组装。审计人员根据项目单位提供的配电箱报价单资料和现场安装的实物对比发现，部分配电箱箱体材质、闸具品牌和报价单不一致。实际安装的照明配电箱价值低于报价。旋转门只有电气控制器是进口产品。

（三）经济合同履行管理

部分施工合同音合同条款不严谨或不明确等原因，存在合同款支付、合同变更、合同结算等执行事宜未参照相应管理办法执行现象。在项目实施过程中，合同条款约定，在项目实施过程中，施工方应于每周二以前，以书面形式向业主报告项目完成工作量的周报。审计发现业主没有接到完整的工作量周报。造成业主对项目进展情况不了解。

【案例分析】

1、在目前基本建设工作中大量存在不按照国家法律法规执行的情况，为了规避国家法律法规的限制，发承包各方私下交易，采取挂靠承包、虚假承包、层层转包的方式。在以上案例中就存在先确定承包人，再进行假招投标。中标签订工程合同后层层转包，为保证承包各方的利益，想方设法增大预算。一般采取建设工程合同中和工程造价有关的条款违背招标文件中专用条款内容、合同条款含义含混不清，合同工程造价计算原则、计费标准及其确定办法不合理以及合同条款双方权力和义务不对等的办法。

《中华人民共和国建筑法》第27条规定：大型建筑工程或者结构复杂的建筑工程，可以由两个以上的承包单位联合共同承包。共同承包的各方对承包合同的履行承担连带责任。两个以上不同资质等级的单位实行联合共同承包的，应当按资质等级低的单位的业务许可范围承揽工程。案例中工程合同承包人是某特一级施工企业甲和某二级施工企业乙联合承包，其联合体的资质等级就应该是二级，本工程规模要求只有一级以上资质才有承包资格。

《中华人民共和国建筑法》第29条规定：建筑工程总承包单位可以将承包工程中部分工程发包给具有相应资质条件的分包单位；但是，除总承包合同中约定的分包外，必须经过建设单位认可。施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成。案例中总承包联合体把主体厂房140000平方米钢结构工程分包给其他建筑公司违反法律规定。
工程施工合同的签订是一项十分严肃得法律行为，必须按一定得程序进行，在招标过程中，招标方的要求和条件已经明示、中标方是在监督条件下承诺招标方的要求和条件通过评标确定的，所以招标、投标双方订立承包合同的时候，合同主要条款内容和含义应和招标文件一致。

本案例中工程承包合同主要条款和招标文件不一致，并且由于评标是按投标预算总价评定的，合同承包单位的投标预算中的材料报价却远远高于当时市场价。而投标书中工程量却少于实际工程量，这一高一低造成即使工程不发生任何变更，利用建设工程合同中工程结算有关违背招标文件中专用条款内容和合同条款含义含混不清及合同工程条款中不合理的造价计算原则、计费标准及其确定办法，增加工程结算额。利用合同中双方权力和义务不对等的条款保证可以顺利得到冒算的工程款。即便在工程经济纠纷诉讼中也可以处于主动地位。由于具有法律效率的合同已经签订，审计只能将问题揭示出来，无法挽回损失。因此必须加强过程中审计工作。

在工作开展的初期，应该首先选择好采用何种合同体系。对于某体育场这种大型建设项目来说，面临的建设任务是极其复杂的，它不仅有设计上的国外设计单位与国内设计单位的配合，也有新型结构与材料在工程上的应用问题，设计图纸如何满足工程进度的需要；还有施工总承包单位是一个联合体，两家公司在职责上的划分问题，以及众多的施工分包单位和众多的设备、材料供应商。应该采用FIDIC的单价合同。

2、案例中合同总标的额为49000万元。项目投资总估算是40000万元。由于业主在工程前期工作中未按程序科学评估项目和预计项目风险，在签订工程合同中又没有严格执行限额管理。在签订合同后马上就面临极大资金风险。审计通过审核工程预算和工程管理资料发现已完工程存在高估冒算现象，业主对申报的工程结算资料的审核结果有明显的不实之处。设计工作往往是滞后的，而对于这种在签合同之前没有完整的施工图纸的建设项目，希望采用总包合同的方式，把工程量没有固定的风险转嫁给施工单位的做法是行不通的。施工单位要么是高估冒报，把风险因素考虑进去；要么是采取先进去再讲价的手段，维护自己的利益。最后反过来伤害了业主的利益。而对于单价合同，是固定项目的单价，实际测量工程完成的数量，并由监理认可的数量与施工单位结算。对于单价合同，工程量的控制实际上取决于设计单位的施工图设计以及工程变更。我们如果控制好了设计，就完全可以控制施工的最终结算。

由于业主的工程管理部门对工程量的确认程序及有关内部控制不健全，由于合同条款不合理和工程管理中的混乱，造成项目投资失控。事实证明贷款银行正是发现业主的合同管理体系存在重大缺陷，不能有效控制项目投资。由于银行在项目资金使用监管评估中认为项目继续实施有较大风险，依据贷款合同关于风险的条款停止提供后续贷款，造成业主无法支付工程进度款。工程承包单位依据合同停止了施工并留置了已完工程。

如果业主按照规定程序申报项目，科学的制定资金筹措方案，严格执行招投标程序，建立完善的合同管理系统，如果施工单位没有实现其在投标书中的承诺，而业主又没有有力的经济上的制裁的话，业主将失去其控制工程的能力。采用保函就可以迫使施工承包商按照合同规定的去做，否则业主将向银行提出提取保证金的手段，使施工承包商遭受巨大的损失。

3．为适应市场经济体制需要，加强政府投资项目管理，保护政府投资项目工程合同双方的合法权益，应该对项目实施严格的工程合同管理制。施工合同管理是工程合同管理的核心。项目实施工程合同管理制的最大难点，在于索赔制度的实施。一般而言，严格的工程预算执行审计，对承包商的索赔一般都采取了严厉的管制，即承包商的索赔难以成功。但是索赔是工程管理领域中的国际惯例，也是承包商的权利，建设单位应尊重施工单位的索赔权利，要采取有效措施控制索赔，但不能制止索赔。

工程建设中，业主与施工单位的矛盾是常有的，业主一般占有先天的有利位置。但如果施工单位的管理能力很强的时候，施工单位常常会因为业主的原因、设计的原因及其他与施工单位无关的原因提出索赔。索赔的出现是工程管理进步的表现，施工单位没有很高的管理水平是不能取得索赔成功的。这就要求我们的业主及监理单位，也必须具备很高的管理水平，才能在索赔面前保持清醒的头脑，做到有利、有理、有节。

审计中经常发现建设单位在签订材料供货合同中，合同条款不全面、遗漏关键性内容如材料设备的规格型号、技术指标和质量标准。在合同执行过程中又缺少技术验货程序和手段，造成达不到设计要求和验收标准以至影响整体项目建设的实际成本。相当一部分工程纠纷是由此造成的。上述案例中的情况就是如此，审计人员根据项目单位提供的配电箱报价单资料和现场安装的实物对比发现，部分配电箱箱体材质、闸具品牌和报价单不一致。实际安装的照明配电箱价值低于报价。由于配电箱订货合同附件中没有产品规格型号及产品单价，供货单位提出合同没有要求确定产品规格型号及产品单价，所供产品属于国家合格产品。对于合同总价已在合同中确定，所以供货方没有违背合同约定，而且产品到场时项目单位工程管理人员已经签收，所以索赔不能成立。

工程合同管理中，目前通用做法是直接采用标准的合同文本，标准合同条件中的主要内容已形成惯例，在合同履行中因双方有一致的理解而减少争议的发生，即使有争议也因有权威的解释而是多数争议能得到解决。在签订合同中对关键条款一定要仔细推敲，认真约定，避免在合同履行中发生争议。在前述案例中审计人员在合同签订过程中应对合同进行审计，应要求合同当事人双方具体约定“图纸之外设计变更”的内涵和范围，或者将“图纸之外的设计变更”改为规范说法“设计变更”以避免理解上的模糊。

4．基本建设项目全过程合同跟踪审计的特点包括：

重视合同签批程序：合同订立前，应实行各职能部门会签、公司领导审批制度。各有关部门应对已签字生效的合同进行分类，统一编号，建立合同台帐，并将合同副本及时送达财务部，财务部应建立相应的合同台帐，以便据此筹集资金，掌握付款时间和资金去向，监督合同的执行情况，杜绝超合同付款和无合同付款。

合同审计重点在动态跟踪审计：

首先要加强合同审计签订过程中合同条款的审核如审核所定施工合同或协议书中的责权利、质量、工期、取费、拨付款办法、奖罚、保修及时效等是否全面、合规，是否成立、合理，施工合同中主要条款是否与招标文件、中标条件相符，如果有甲方直接分包的项目，对分包合同价格的确定是否合理进行审核，对分包合同签定条款的合规合理性进行审核；
其次，除加强合同签订的事前审核外，对签订合同程序、合同签订后的执行情况也应做好事中审核，如审核合同签定程序是否合法合规，工程款是否按合同规定的方式、数量拨付等。

5．本次合同管理审计的启示是：工程合同管理的核心合同管理，合同管理的核心是施工合同管理：

（1）在工作开展的初期，应该首先选择好采用何种合同体系。对于大型建设项目来说，面临的建设任务是极其复杂的，它不仅有设计上的国外设计单位与国内设计单位的配合，也有新型结构与材料在工程上的应用问题，设计图纸如何满足工程进度的需要；还有施工总承包单位与众多的施工分包单位和众多的设备、材料供应商在职责上的划分问题。

应该采用FIDIC的单价合同，实行统一的分包管理条件，纳入监理统一管理。

（2）严格执行招投标程序，建立完善的合同管理系统。如果施工单位没有实现其在投标书中的承诺，而业主又没有有力的经济上的制裁的话，业主将失去其控制工程的能力。采用保函就可以迫使施工承包商按照合同规定的去做，否则业主将向银行提出提取保证金的手段，使施工承包商遭受巨大的损失。

（3）要采取有效措施控制索赔。政府投资项目实施工程合同管理制的最大难点，在于索赔制度的实施。一般而言，政府各部门对政府投资项目实施严格的评审制度，审计机关也对项目实施严格的工程预算执行审计，政府对承包商的索赔一般都采取了严厉的管制，即承包商的索赔难以成功。但是索赔是工程管理领域中的国际惯例，政府有关部门应尊重这一惯例，要采取有效措施控制索赔，但不能制止索赔。

工程建设中，业主与施工单位的矛盾是常有的，业主一般占有先天的有利位置。但如果施工单位的管理能力很强的时候，施工单位常常会因为业主的原因、设计的原因及其他与施工单位无关的原因提出索赔。索赔的出现是工程管理进步的表现，施工单位没有很高的管理水平是不能取得索赔成功的。这就要求我们必须具备很高的管理水平，才能在索赔面前保持清醒的头脑，做到有利、有理、有节。

（4）重视设计工作，从源头控制合同造价。对于在签合同之前没有完整的施工图纸的建设项目，希望采用总包合同的方式，把工程量没有固定的风险转嫁给施工单位的做法是行不通的。施工单位要么是高估冒报，把风险因素考虑进去；要么是采取先进去再讲价的手段，维护自己的利益。最后反过来伤害了业主的利益。而对于单价合同，是固定项目的单价，实际测量工程完成的数量，并由监理认可的数量与施工单位结算。对于单价合同，工程量的控制实际上取决于设计单位的施工图设计以及工程变更。我们如果控制好了设计，就完全可以控制施工的最终结算。

（5）加强法规学习，创造合同审计条件。要对《合同法》、《政府采购法》、《民法》、《民事诉讼法》等有关司法解释等法律知识外，还应包括相关专业知识，不断提高业务水平，为全面做好合同管理工作创造条件。